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電力體制改革作為我國整體經(jīng)濟體制改革的一部分，目前基本實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開、政企分開和主業(yè)輔業(yè)相分離，極大解放了電力生產(chǎn)力，也建立了相應的電力市場監(jiān)管機構，促進了我國電力工業(yè)生產(chǎn)和監(jiān)管的跨越式發(fā)展。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署，也為積極推進電力體制改革指明了方向。按照三中全會要求，深化電力體制改革必須始終確保改革的正確方向，一切從實際出發(fā)，總結國內成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗，整體推進和重點突破相促進。全面預算管理是西方國家行之有效的一種財務管理模式，對發(fā)電企業(yè)財務管理理論和實踐創(chuàng)新具有重要的示范作用。

1相關概念和涵義

預算是一種收支預算或資金需求計劃，企業(yè)領域的預算，作為企業(yè)內部管理控制的一種手段和制度具有特定含義。全面預算是企業(yè)的總體財務計劃，反映的是企業(yè)未來某一時間段的全部生產(chǎn)經(jīng)營活動。全面預算管理，是根據(jù)企業(yè)長期經(jīng)營戰(zhàn)略和經(jīng)營目標，將企業(yè)經(jīng)營目標層層分解到企業(yè)內部的各經(jīng)營機構，圍繞企業(yè)預算控制和協(xié)調考核等內容，建立起科學完整的指標管理控制系統(tǒng)。它以銷售預測為起點，以企業(yè)的目標利潤為目的，預測企業(yè)下一階段的生產(chǎn)、成本及資金情況，并編制預計資產(chǎn)負債表、預計利潤表。全面預算涵蓋了財務預算、資本預算、籌資預算及業(yè)務預算。

2全面預算管理的基本特征

全面預算管理以長期戰(zhàn)略規(guī)劃為核心，是全過程、全方位的企業(yè)內部管理控制系統(tǒng)，其主要特征可歸結如下。

2.1全面預算管理具有全局性

預算管理的范圍覆蓋了企業(yè)經(jīng)營管理的各方面。企業(yè)的全面預算管理以計劃、市場和企業(yè)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃等作為具體工作對象和內容，通過與會計核算對企業(yè)經(jīng)營管理的各個方面發(fā)揮預警和指導的作用。全面預算管理的具體工作分為編制、執(zhí)行、分析、控制、調整及考核等階段，形成對企業(yè)循環(huán)式的全面控制。

2.2全面預算管理具有融合性

預算管理將控制機制與管理制度高度結合，形成一個聯(lián)系密切的的有機體。全面預算管理既是企業(yè)內部控制的的方法，又是企業(yè)經(jīng)營管理制度的重要方面。通過全面預算管理，企業(yè)的執(zhí)行、決策和監(jiān)督等職能得以實施；通過全面預算管理，企業(yè)各個部門的相互制衡與監(jiān)督得以實現(xiàn)，也是一種有效的內部控制方法，企業(yè)不同的組織結構權責利相互適應。同時，全面預算管理也可看作是企業(yè)管理的一種機制，一種和計劃管理不同的管理制度機制，企業(yè)管理層可利用全面預算更好地開展日常經(jīng)營活動，起到企業(yè)內部控制制度發(fā)揮的監(jiān)督作用。

2.3全面預算管理具有綜合性

預算管理要求企業(yè)全體員工積極參與其中。經(jīng)過企業(yè)高層領導批準，全面預算管理的貫徹實施深刻融入企業(yè)的各個部門、各個層級和和各個業(yè)務流程。全面預算管理要求企業(yè)每個員工都參與到預算管理的各個環(huán)節(jié)，通過全面預算管理的傳導和反饋機制，各員工的行為直接決定著企業(yè)高層預算政策的具體執(zhí)行效果。另一方面，全面預算管理將企業(yè)內部管理流程有機融合成為一個關聯(lián)性很強的系統(tǒng)，構成一套全員性的內部管理體系，呈現(xiàn)了每個部門的權責與利益。因此，各個管理階層的員工的積極參與彰顯了全面預算管理的綜合性。

2.4全面預算管理具有互動性

預算管理的溝通過程是充分且必要的。溝通是企業(yè)重要的環(huán)節(jié)，全面預算管理在企業(yè)的實施中，董事會與經(jīng)營管理部門之間，企業(yè)高層、中層、基層之間，以及各層級的管理部門和業(yè)務部門之間都存在著雙向溝通和協(xié)調過程。全面預算管理使各業(yè)務單位形成一種特殊的合作模式，也可找到一個相互合作、相互容納的平衡點，通過制定相應的獎懲措施建立統(tǒng)一的標準。

3發(fā)電企業(yè)實施全面預算管理要注意的特殊因素

與普通企業(yè)相比，發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營管理具有以下特殊性，需要在實施全面預算管理的過程中加以考慮。第一，在生產(chǎn)經(jīng)營上，發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)的是一種特殊產(chǎn)品，即電力。由于電力不能大量儲存，因此發(fā)電企業(yè)基本上不存在存貨現(xiàn)象。第二，在費用構成上，發(fā)電企業(yè)的主要費用支出為人工費、燃料費和水費，基本上不存在新產(chǎn)品開發(fā)費用，企業(yè)項目投資決策較為簡單。同時，用電需求、上網(wǎng)電量以及燃料價格波動和對發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟效益影響極大，往往很難準確預計利潤。第三，在生產(chǎn)經(jīng)營上，電力作為產(chǎn)成品產(chǎn)銷同步完成，發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營時問連續(xù)性較強，其生產(chǎn)受電網(wǎng)用電計劃影響，注重對生產(chǎn)的實時監(jiān)控和調節(jié)運行，一線員工要絕對控制生產(chǎn)過程，因此，發(fā)電企業(yè)的預算管理要體現(xiàn)出時間上的延續(xù)性。第四，在資產(chǎn)管理上，發(fā)電企業(yè)的燃煤等生產(chǎn)資料需要量大，原料要求嚴格，電力生產(chǎn)過程需要精密復雜的設備，對預算要求較高。作為資金密集型企業(yè)，發(fā)電企業(yè)在預算中要盡量降低成本。第五，在外部環(huán)境上，是國家與行業(yè)法規(guī)對發(fā)電企業(yè)的運行經(jīng)營、檢修維護與環(huán)保要求等都有嚴格規(guī)定并實施監(jiān)管，其生產(chǎn)流程緊密相連，不同專業(yè)、不同崗位及不同班組以整體的形式作用于發(fā)電企業(yè)之中。以上這些特點表明，發(fā)電企業(yè)的全面預算管理要充分符合發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營實際，并在生產(chǎn)部門和管理部門之間找到平衡點，才能實現(xiàn)公司的整體戰(zhàn)略目標。

4目前發(fā)電企業(yè)實施全面預算管理存在的問題

4.1預算管理缺乏戰(zhàn)略指導

受長期以來計劃經(jīng)濟的影響，發(fā)電企業(yè)以往一直屬于壟斷行業(yè)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財務管理在一定程度上缺乏系統(tǒng)、科學的企業(yè)戰(zhàn)略指導，部分企業(yè)甚至出現(xiàn)重視短期活動而忽視長期目標的問題。同時，發(fā)電企業(yè)各期預算的銜接性較差，缺乏對年度預算安排的通盤安排，甚至在有些年度、季度和月份預算計劃的實施上損害了企業(yè)長期發(fā)展目標。

4.2預算編制辦法落后

據(jù)了解，我國發(fā)電企業(yè)普遍采取傳統(tǒng)的增量預算編制方法，下一年的預算編制是在上年經(jīng)營狀況的基礎上結合對下一年宏觀經(jīng)濟環(huán)境的預期，根據(jù)經(jīng)驗推測預算增（減）量進行編制的。增量預算的編制辦法最大的優(yōu)點在于簡便易用，但也存在很多弊端：一是增量預算編制辦法使發(fā)電企業(yè)更為關注企業(yè)以前年度的經(jīng)營狀況，對現(xiàn)實經(jīng)營環(huán)境和未來發(fā)展趨勢缺乏必要的關注；二是上級公司制定的預算目標可能超出了企業(yè)集團的能力范圍，會導致企業(yè)產(chǎn)生短期經(jīng)營行為，偏離預算編制的最初目的；三是采取增量編制辦法，上級公司所確定的年度預算指標以上一年分公司的執(zhí)行狀況為依據(jù)，上級公司和下屬企業(yè)間信息傳遞不暢通，下屬企業(yè)為了躲避上級的考核可能有意掩蓋其真實的經(jīng)營現(xiàn)狀，這些都將影響指標的合理性，降低上級公司編制的預算方案和指標的準確性，限制了集團企業(yè)整體財務預算管理戰(zhàn)略的發(fā)展。

4.3預算執(zhí)行效果不佳

受長期形成的計劃經(jīng)濟管理思想影響，目前我國發(fā)電企業(yè)往往重視預算編制，輕視預算執(zhí)行。通常的表現(xiàn)是，每年在編制下一年度預算的時候，發(fā)電企業(yè)從上到下都非常重視爭取本部的預算最大化，通過各種努力以期得到企業(yè)管理層在預算編制安排上的傾斜和照顧。但是，一旦預算編制工作完結之后，各部門對預算執(zhí)行的重視不夠，在各部門、各環(huán)節(jié)上都不同程度地出現(xiàn)執(zhí)行預算不力、預算調整過頻等問題，特別在預算細化程度上沒有實現(xiàn)預算編制和執(zhí)行的相互對應。據(jù)分析，原因主要在于以下3個方面：一是企業(yè)編制的年度預算缺少預算指標層層分解，預算執(zhí)行的責任未能落實到具體的部門和個人；二是預算細化不夠，目前發(fā)電企業(yè)的年度預算往往只分解到季度，預算還未能細化到月度，即使發(fā)電企業(yè)每個月都召開預算執(zhí)行分析會，但由于預算編制時沒有建立細化指標，導致預算執(zhí)行分析較為籠統(tǒng)，大部分部門只能泛泛而談，預算執(zhí)行的效果不理想；三是發(fā)電企業(yè)預算執(zhí)行監(jiān)督缺乏健全的跟蹤監(jiān)控體系，企業(yè)對收入情況、生產(chǎn)計劃和成本支出等無法做到及時跟蹤分析，難以對已編制的預算按照實際情況進行對比驗證，使全面預算管理的目標難以實現(xiàn)，也與企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略不相符。

4.4預算考核制度不完善

據(jù)了解，目前我國發(fā)電企業(yè)的考核體系大多僅包含了預算計劃和實施階段的相關考核，而對預算實施等階段評價較少，也沒有設定完整的績效考核和激勵體制。因此，即使企業(yè)的預算管理計劃和實施階段的方案制訂得詳細、科學，但是預算執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督與獎懲措施，沒有合理的獎懲考核制度對預算執(zhí)行情況進行考核和約束，就很難實現(xiàn)全面預算管理的作用。

5發(fā)電企業(yè)實施全面預算管理的方式和途徑

5.1正確全面理解全面預算管理的理念

全面預算管理體系蘊含企業(yè)的戰(zhàn)略思想、經(jīng)營目標、內部控制、財務指標以及企業(yè)的文化建設，是企業(yè)的整體發(fā)展方案。全面預算管理理念認為，企業(yè)在不同發(fā)展時期所面臨的外部環(huán)境與威脅也不相同，企業(yè)需要根據(jù)實際情況不斷變換全面預算管理的具體模式。全面預算管理的一項基本要求，就是根據(jù)企業(yè)實際情況選擇合適的預算管理模式。在全面預算管理理念下的預算管理模式，主要是以現(xiàn)金流量為導向的預算管理模式、以成本為導向的預算管理模式和以銷售為導向的預算管理模式3種主要的預算管理模式。我們要摒棄直接照搬外國預算管理模式或認為全面預算不適合我國實際的片面認識，樹立正確的全面預算管理理念。發(fā)電企業(yè)必須轉變認識，根據(jù)實際情況及時調整預算計劃，并通過預算運行情況和預算執(zhí)行結果的分析評估和修正企業(yè)戰(zhàn)略，實現(xiàn)對企業(yè)戰(zhàn)略的全方位支持。

5.2注重發(fā)揮全面預算管理的全面性

發(fā)電企業(yè)要特別注重發(fā)揮全面預算管理的“全面性”。首先，發(fā)電企業(yè)要將企業(yè)所有經(jīng)濟活動、生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)均納入全面預算管理的范圍，將全面預算管理覆蓋企業(yè)的全范圍。其次，企業(yè)制定的發(fā)展目標要在各個層級保持一致，通過預算的分門別類，有層次地將企業(yè)高層制訂的經(jīng)營目標分解到各職能部門，延伸細化到每個崗位的員工，成為他們在特定期問的具體工作目標，最終實現(xiàn)企業(yè)個體目標與總體目標的協(xié)調統(tǒng)一。再次，提高全面預算管理水平，需要發(fā)電企業(yè)各部門之間建立起有效的溝通與協(xié)調機制，在預算的編制、審核、執(zhí)行各工作環(huán)節(jié)，企業(yè)各部門之間要做到相互配合、相互協(xié)調，發(fā)電企業(yè)所有的部門、人員都要參與到預算管理之中，并有相應的、明確的職責分工，實現(xiàn)業(yè)務歸口管理、指標歸口負責，實現(xiàn)在整個企業(yè)層面全面、全員、全過程的預算管理。最后，發(fā)電企業(yè)要提高全面預算管理水平，要按照預算方案跟蹤實施預算控制管理，把企業(yè)管理的方法思路貫穿于執(zhí)行預算的過程中，并及時反映和監(jiān)督預算執(zhí)行情況，輔以必要的制約手段，實現(xiàn)事前規(guī)劃、事中控制到事后考核的閉環(huán)管理。

5.3建立完善全面預算管理機構和制度

發(fā)電企業(yè)要建立完善全面預算管理機構，具體可在企業(yè)內部全面預算管理委員會，由企業(yè)總經(jīng)理擔任委員會的主任或主席，企業(yè)各部門負責人和相關領導組成委員會的各職能委員。全面預算委員會主要負責制訂企業(yè)年度預算經(jīng)營目標、審批企業(yè)年度預算方案和預算調整方案等。全面預算管理委員會可下設由財務部牽頭的預算管理辦公室，具體負責公司預算的編制、匯總、審核、調整和考核等工作。同時，發(fā)電企業(yè)全面預算管理委員會要研究企業(yè)全面預算管理的總體制度要求，明確發(fā)電企業(yè)各單位、各部門在全面預算管理中的權、責、利關系，通過制度安排明確企業(yè)各下屬單位、各部門作為為具體的預算責任單位，負責本單位（部門）預算的編制、執(zhí)行、分析和控制等，并配合預算管理辦公室做好公司總預算的綜合平衡等。

5.4建立規(guī)范的全面預算管理制度規(guī)范

按照發(fā)電企業(yè)全面預算管理委員會制訂明確的全面預算管理總體制度要求，發(fā)電企業(yè)有關職能部門要制定企業(yè)全面預算管理制度及其實施細則等規(guī)章制度，在制度范圍方面，相關的制度規(guī)范要涵蓋企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和基本建設的各個方面。在制度環(huán)節(jié)方面，相關的制度規(guī)范要包括從預算編制、預算執(zhí)行、預算分析、預算控制以及預算調整等預算環(huán)節(jié)。在制度對象方面，相關制度規(guī)范要明確企業(yè)各級領導、各部門、各崗位在預算管理活動中的權限，使其分工負責、各司其職，確保企業(yè)能夠有效、合理配置資源和組織協(xié)調生產(chǎn)經(jīng)營活動。在制度體制方面，發(fā)電企業(yè)要通過制度明確實行統(tǒng)一管理、分級負責的預算管理體制，按照全面預算管理的要求實現(xiàn)企業(yè)各層級在預算管理方面的權力和責任相統(tǒng)一。

5.5改進預算編制方法

按照西方全面預算管理理論，預算編制方法是否科學可行，是決定預算準確性的關鍵因素。目前，我國大部分發(fā)電企業(yè)仍采用增量預算編制方法，究其原因，是因為增量預算編制的方法較為簡便，在一定程度上承認了歷史預算的合理性和延續(xù)性，可為今后預算確定過程中的討價還價創(chuàng)造空間。增量預算編制的最大缺點在于預算編制不準確，往往與實際需要相脫節(jié)。從西方發(fā)達國家實施全面預算管理的實踐來看，企業(yè)編制預算時可分別或同時采用固定預算、彈性預算、滾動預算、零基預算和概率量預算等多種方法，根據(jù)不同情況發(fā)揮不同預算編制方法的優(yōu)勢。我國發(fā)電企業(yè)在實施全面預算管理的過程中，和根據(jù)實際情況綜合采用零基預算、彈性預算、滾動預算這些西方企業(yè)證明有效的預算編制方法，使預算真正起到目標導向作用，更準確地反映實際清況。在具體應用上，可結合發(fā)電企業(yè)實際，在增量預算的基礎上引入零基預算，在定期預算的基礎上引入滾動預算，在固定預算的基礎上引入彈性預算，積極發(fā)揮各種預算編制方法的優(yōu)勢和長處，提高發(fā)電企業(yè)預算編制水平。

5.6建立全面預算管理考核體系

健全的考核體系是全面預算管理的重要組成部分，體現(xiàn)了全面預算管理的約束與激勵機制，可引導全體員工自覺規(guī)范自身行為，使責、權、利更加明晰，更好地促進全面預算考核的落實。發(fā)電企業(yè)在實施全面預算管理的過程中，要結合現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求，建立起科學、規(guī)范的全面預算考核體系，并從指標設置、分值確定以及具體的獎懲安排等方面做好各項考核工作。首先，發(fā)電企業(yè)可借鑒業(yè)內外比較成功的經(jīng)驗，建立科學的考核指標并設置合理的分值，具體可將全面預算管理的考核指標分為預算編制類指標、預算執(zhí)行類指標、預算分析類指標、預算監(jiān)控類指標、預算調整類指標、等類型，然后按照重要性原則對各指標分別賦予分值和權重。其次，在預算考核組織程序上，主要由發(fā)電企業(yè)的全面預算管理委員會實施考核工作，預算考核需要針對預算管理的各個方面，包括預算編制、預算執(zhí)行、預算分析、預算調整等。再次，在獎懲方法上，要根據(jù)各個部門的預算目標完成情況來計算其收入水平，例如，可對發(fā)電量指標、固定生產(chǎn)成本、機組服務水平等不同指標進行檔次劃分，決定有關部門的獎勵或處罰措施，通過預算考核將預算目標貫徹落實，通過逐月、逐季、逐年的對各個項目進行逐一檢查和考核評分，將評分與部門或個人的年終績效相結合，督促員工與部門自覺執(zhí)行預算、樹立成本節(jié)約意識。

作者：劉紅川 單位：廣東粵華發(fā)電有限責任公司