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摘要：我國事業(yè)單位承擔著特定的社會服務(wù)工作職責，是預(yù)算管理工作執(zhí)行的主體之一，事業(yè)運轉(zhuǎn)所需的資金收支必須依法納入預(yù)算管理。預(yù)算管理工作的優(yōu)劣，直接影響著工作職責的履行。本文結(jié)合事業(yè)單位預(yù)算管理的工作實踐，梳理總結(jié)當前我國事業(yè)單位在預(yù)算管理工作上普遍存在的實際問題，深入分析問題原因并提出對策建議，旨在提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平，更好發(fā)揮財政資金的有效作用。

一、預(yù)算管理工作的主要內(nèi)容

事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標和計劃編制的年度財務(wù)收支計劃，由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。按照《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》的規(guī)定，事業(yè)單位預(yù)算管理工作涉及預(yù)算的編制、預(yù)算的審查和批準、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及決算工作等。為加快建立現(xiàn)代財政制度、改進預(yù)算管理和控制，2015年，《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）下發(fā)，要求各部門編制三年滾動財政規(guī)劃,按照部門預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。2017年，《財政部關(guān)于印發(fā)〈支出經(jīng)濟分類科目改革試行方案〉的通知》（財預(yù)〔2015〕135號）下發(fā)，改革后的支出經(jīng)濟分類包括“政府預(yù)算經(jīng)濟分類”和“部門預(yù)算經(jīng)濟分類”，兩套科目之間保持對應(yīng)關(guān)系，支出經(jīng)濟分類改革涉及預(yù)算管理各個方面。2018年9月1日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》下發(fā)，按照深化財稅體制改革和建立現(xiàn)代財政制度的總體要求，績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。至此，按照中共中央和國務(wù)院以及財政部的規(guī)定，財政規(guī)劃編制、預(yù)算績效管理同樣是事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。

二、預(yù)算管理工作存在的問題分析

綜上所述，事業(yè)單位預(yù)算管理工作不僅涉及財政規(guī)劃和預(yù)算編制，還涉及預(yù)算的審查和批準、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算以及貫穿預(yù)算過程的績效管理工作等。預(yù)算管理整體工作要做到位，包含的每一項工作都要做到位，這樣才能提高財政資源配置效率和使用效益，事業(yè)單位也才能更好地履職盡責，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。目前，根據(jù)事業(yè)單位預(yù)算管理工作的實際情況，發(fā)現(xiàn)還存在著預(yù)算管理依據(jù)不清晰、依法預(yù)算意識弱，預(yù)算管理內(nèi)容不熟悉，單位領(lǐng)導不重視，預(yù)算編制不科學不完整，重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行等問題，存在著預(yù)算績效管理的績效評估、績效評價工作政策要求未掌握到位等問題，這些問題在一定程度上影響了事業(yè)單位資金的有效使用，影響了事業(yè)單位財務(wù)管理工作和預(yù)算編制執(zhí)行工作的提升。鑒于此，現(xiàn)針對預(yù)算管理的重點內(nèi)容，對存在的問題逐一分析討論。

（一）預(yù)算管理工作依據(jù)不清晰、依法預(yù)算意識薄弱

工作依據(jù)不清晰，工作要求、工作內(nèi)容不熟悉，預(yù)算管理工作就不可能做到位。一些事業(yè)單位的領(lǐng)導和預(yù)算編制人員預(yù)算工作依據(jù)的法律法規(guī)政策文件不熟悉，僅憑工作經(jīng)驗，對預(yù)算管理的內(nèi)容停留在預(yù)算編制階段，把預(yù)算管理和預(yù)算編制等同起來，沒有宏觀的預(yù)算管理概念，這樣在預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算環(huán)節(jié)往往出現(xiàn)問題。依法預(yù)算意識薄弱，沒有嚴格執(zhí)行預(yù)算法律法規(guī)政策要求，未建立預(yù)算業(yè)務(wù)控制制度或制度執(zhí)行不到位，沒有建立起預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機制。對預(yù)算工作不重視，認為預(yù)算只是財務(wù)部門的工作，預(yù)算管理工作全部推給財務(wù)部門完成，這樣在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、目標績效評價方面，因財務(wù)部門獲得信息不全面、業(yè)務(wù)工作不熟悉，會存在預(yù)算編制不科學不完整、執(zhí)行效果不好等問題。財政部的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（財會字〔2012〕21號）規(guī)定，有關(guān)單位應(yīng)當正確把握預(yù)算編制的有關(guān)政策，確保預(yù)算編制及相關(guān)人員及時全面掌握相關(guān)規(guī)定。事業(yè)單位預(yù)算管理工作依據(jù)的有法律法規(guī)規(guī)章和國家統(tǒng)一的會計制度及規(guī)范性文件。法律層面上，有《中華人民共和國預(yù)算法》，行政法規(guī)層面，有《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，2002年1月30日河南省人大審議通過并公布了地方法規(guī)《河南省預(yù)算監(jiān)督條例》。財政部制定的部門規(guī)章有《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第68號2012年），、《政府會計準則—基本準則》（財政部令第78號2015年）。國家統(tǒng)一的會計制度執(zhí)行的有《政府會計制度》（財會〔2017〕25號）等。各類規(guī)范性文件如國務(wù)院頒布的《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》2018年9月1日，財政部按年度制定的《政府收支分類科目》（如《2019年政府收支分類科目》財預(yù)〔2018〕108號），河南省財政廳制定的《河南省省級預(yù)算項目政策事前績效評估管理辦法》（豫財預(yù)〔2019〕176號）等。

（二）預(yù)算編制不科學、不規(guī)范、不完整

問題反映在預(yù)算編制的完整性、科學性，政府采購、資本性支出編制，以及三公經(jīng)費、培訓會議費編制等方面。（1）預(yù)算編制完整性科學性方面存在的問題。問題主要有三方面，一是收支預(yù)算項目不完整，僅編制了一般公共預(yù)算的財政撥款收入、行政事業(yè)項收費，事業(yè)收入等，經(jīng)營收入和其他收入未列入預(yù)算，對應(yīng)的支出預(yù)算也缺項；二是收支預(yù)算細化到功能分類和經(jīng)濟分類不完整，忽視了經(jīng)營支出和其他收入項的細化；三是收入預(yù)算未考慮結(jié)轉(zhuǎn)資金和存量資金。事業(yè)單位應(yīng)當將各項收入及各項支出全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。事業(yè)單位的預(yù)算編制應(yīng)當做到程序規(guī)范、方法科學、內(nèi)容完整、項目細化、數(shù)據(jù)準確、編制及時。經(jīng)營收入和其他收入也應(yīng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)，科學預(yù)算數(shù)據(jù)，對應(yīng)的預(yù)算支出按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編列細化。收支預(yù)算還應(yīng)考慮上年度結(jié)轉(zhuǎn)資金和單位的存量資金編制，提高預(yù)算編制的科學性、完整性。（2）政府采購資金編制存在的問題。問題主要有兩方面：一是未按照政府采購管理部門制定的政府采購目錄及限額標準編列，僅對應(yīng)了設(shè)備采購項目，目錄內(nèi)的勞務(wù)、修繕等項目未納入之內(nèi)；二是經(jīng)營收入、其他收入購買的設(shè)備未進行政府采購預(yù)算。按照國家政府采購法律法規(guī)要求，各省市政府采購管理部門制定有《政府采購目錄及限額標準》（如《河南省財政廳關(guān)于印發(fā)河南省2018-2019年政府集中采購目錄及標準的通知》豫財購〔2018〕1號），目錄之內(nèi)和限額標準以上的貨物或服務(wù)應(yīng)當進行政府采購。政府采購項目不僅涉及設(shè)備采購，還涉及辦公消耗、專用材料，印刷、物業(yè)服務(wù)等項目。編制時，按照資金來源，采購方式細化預(yù)算編制的政府采購表的“政府采購目錄”項，不能圖省事預(yù)算在設(shè)備購置項。按照政策規(guī)定，事業(yè)單位納入預(yù)算管理的資金采購設(shè)備，均為財政性資金，所以經(jīng)營收入、其他收入等均應(yīng)辦理政府采購，也應(yīng)納入政府采購預(yù)算。（3）資本性支出編制存在的問題。問題主要有兩方面，一是資本性支出預(yù)算僅對應(yīng)了設(shè)備購置；二是資產(chǎn)購置計劃未按照工作計劃和發(fā)展需要科學安排，影響了預(yù)算執(zhí)行。按照財政部頒布的《政府收支分類科目》部門預(yù)算經(jīng)濟分類科目的規(guī)定，資本性支出不僅有辦公設(shè)備購置、專用設(shè)備購置，還包括房屋建筑物構(gòu)建，大型修繕、信息網(wǎng)絡(luò)及軟件購置更新、無形資產(chǎn)購置等項目。資本性項目預(yù)算，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和工作安排，組織相關(guān)部門人員進行評估、預(yù)測等工作，科學合理進性資產(chǎn)購置計劃安排。（4）三公經(jīng)費、會議費、培訓費等厲行節(jié)約類項目編制存在的問題。問題主要有兩個方面，一是公務(wù)用車預(yù)算口徑難以把握；二是培訓費預(yù)算口徑與管理要求難以把握。對于事業(yè)單位，因其承擔著特定公共服務(wù)工作職責，工作任務(wù)重點在提供法定的技術(shù)服務(wù)上，公務(wù)用車除單位內(nèi)部管理使用外，多數(shù)車輛為履行工作職責必備的交通工具，車輛費用隨著開展技術(shù)服務(wù)的工作量增加而增大，將兩類用車費用全部統(tǒng)計入公務(wù)用車運行維護費并不嚴謹科學。同樣，培訓費管理也面臨此類問題，部分事業(yè)單位因提供技術(shù)服務(wù)，技術(shù)人員按照國家相關(guān)要求需持有服務(wù)所需的工作崗位資質(zhì)，否則無法從事技術(shù)服務(wù)工作，所以，大部分培訓費用和行政機關(guān)公務(wù)員培訓有所不同，如果不考慮事業(yè)單位履行工作職責情況，全部按照三公經(jīng)費只減不增原則編制預(yù)算，有一定的片面性，會影響事業(yè)單位事業(yè)職責任務(wù)的順利完成。（5）財政規(guī)劃和預(yù)算編制存在的問題。問題主要有兩方面，一是財政規(guī)劃和預(yù)算的關(guān)系不清晰；二是評估、調(diào)整、完善三年規(guī)劃的工作沒認真執(zhí)行流于形式。黨的十八屆三中全會明確提出要改變按年度平衡的預(yù)算管理方式，實行中期財政規(guī)劃管理。2015年，國務(wù)院下發(fā)文件對實行中期財政規(guī)劃管理提出了具體的要求和意見，至今，各省市縣基本執(zhí)行到位。按照國家相關(guān)規(guī)定，先編制三年滾動收支規(guī)劃，在收支規(guī)劃基礎(chǔ)上細化為第二年度預(yù)算，所以，先有規(guī)劃，在規(guī)劃基礎(chǔ)上，再完善年度預(yù)算細化，規(guī)劃約束指導預(yù)算，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算,后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。在編制預(yù)算的當年，各級財政部門一般對于規(guī)劃和預(yù)算編制工作都會發(fā)文明確要求，要求對上年度的三年規(guī)劃的當年專項資金進行評估調(diào)整，在此基礎(chǔ)上細化納入下年度的預(yù)算專項資金，然后調(diào)整完善下一年度起的三年收支規(guī)劃工作。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位、約束軟化

問題主要有三方面，均表現(xiàn)在預(yù)算約束力有待加強上，一是預(yù)算執(zhí)行沒有分解目標，預(yù)算缺乏嚴格執(zhí)行；二是預(yù)算資金支付進度年中緩慢，多集中在年末；三是預(yù)算調(diào)整事項，未嚴格按政府預(yù)算經(jīng)濟分類及部門預(yù)算經(jīng)濟分類的“類”、“款”兩級不同的申請要求辦理，個別事業(yè)單位項目調(diào)整未辦理相關(guān)手續(xù)。事業(yè)單位負責本單位預(yù)算的執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負責。預(yù)算執(zhí)行不僅包括支出預(yù)算執(zhí)行，同時包括收入預(yù)算執(zhí)行。事業(yè)單位應(yīng)當根據(jù)內(nèi)設(shè)部門的職責和分工，對按照法定程序批復(fù)的預(yù)算在事業(yè)單位內(nèi)部進行預(yù)算指標分解，事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門應(yīng)按照分解目標合理安排收支業(yè)務(wù)，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會，嚴格預(yù)算執(zhí)行。事業(yè)單位應(yīng)當嚴格控制不同預(yù)算科目或者項目間的預(yù)算資金調(diào)劑，確需調(diào)整的應(yīng)按照財政部門的規(guī)定辦理。按照我省財政部門的規(guī)定，涉及政府預(yù)算經(jīng)濟“類”級科目調(diào)整的，須提供資質(zhì)文件同時在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)提出申請；涉及政府預(yù)算經(jīng)濟“款”級科目通過預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)提出申請，以上申請均需主管部門和財政部門審核同意后方下達預(yù)算調(diào)整文件。如果僅涉及部門預(yù)算經(jīng)濟分類“類”級科目及“款”級科目調(diào)整的，應(yīng)通過預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)申請主管部門審核或自行辦理。事業(yè)單位要優(yōu)化內(nèi)部支付申報程序，督促各部門根據(jù)工作安排和事業(yè)發(fā)展計劃做好項目預(yù)算執(zhí)行的各項前期準備工作，按照預(yù)算批復(fù)做好支付計劃并按時完成支付進度。支付進度財政部門一般要求年初安排的預(yù)算支出，上半年完成60%以上，9月底完成80%以上，10月底完成調(diào)整預(yù)算的85%。單位還應(yīng)當建立起預(yù)算執(zhí)行分析機制定期通報各部門預(yù)算執(zhí)行情況，召開預(yù)算執(zhí)行分析會，研究解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，財務(wù)部門建立起支付進度臺賬。

（四）決算概念不清，分析工作不到位

問題主要有三方面，一是對決算工作概念不清，不清晰預(yù)算和決算的關(guān)系，決算時年初預(yù)算數(shù)據(jù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)和批復(fù)文件不一致；二是決算工作不認真細致，結(jié)賬和對賬工作未做到位，重點數(shù)據(jù)未經(jīng)審核上報，甚至有賬表不一致情況；三是決算分析工作不到位。事業(yè)單位決算是指事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果編制的年度報告，單位應(yīng)當加強決算管理，確保決算真實、準確、完整、及時。決算應(yīng)當與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)，調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出，政府收支分類應(yīng)規(guī)范正確。決算時要做好與財政的對賬工作，重點數(shù)據(jù)要認真核對，資產(chǎn)報表數(shù)據(jù)應(yīng)和資產(chǎn)管理系統(tǒng)核對一致，政府采購表應(yīng)和實際發(fā)生數(shù)據(jù)、政府采購系統(tǒng)數(shù)據(jù)核對一致，非稅收入征繳情況表應(yīng)和非稅收入管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)核對一致，基本數(shù)字表應(yīng)和單位人事部門數(shù)據(jù)一致。單位的收入和支出決算數(shù)應(yīng)和賬簿一致。單位還應(yīng)加強決算分析工作，強化決算分析結(jié)果運用，建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進的機制，決算中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)在下年度的預(yù)算編制及執(zhí)行中進行重點管理。

（五）預(yù)算績效管理責任落實不到位

問題主要有兩方面，均表現(xiàn)為對全面預(yù)算績效管理新政策、新要求不熟悉、學習不到位工作尚在摸索階段上，一是對全面預(yù)算績效管理政策掌握不到位，對項目事前績效評估、績效目標設(shè)定工作，標準難以把握；二是全面績效管理責任落實不到位。事業(yè)單位的預(yù)算收支全面納入預(yù)算績效管理，單位要圍繞工作職責、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，開展整體績效評價，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度方面衡量單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果。事前績效評估、績效目標設(shè)定、績效管理責任落實要按照財政部門制定的事前績效管理辦法、預(yù)算績效目標管理辦法實施，在申報預(yù)算時同時上報。事業(yè)單位還應(yīng)明確單位內(nèi)部職能部門在預(yù)算績效過程管理中的職責分工，建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運用”的全過程預(yù)算績效管理機制。

三、措施與對策

事業(yè)單位預(yù)算管理工作要堅持問題導向，對存在的問題分析研究，采取措施逐一整改落實。要堅持依法預(yù)算管理，建立完善預(yù)算內(nèi)部管理制度，要加強學習提質(zhì)增效，建立良好的工作環(huán)境，預(yù)算管理工作就能整體提升。

（一）堅持依法預(yù)算管理

根據(jù)規(guī)定，事業(yè)單位財務(wù)管理的基本原則第一項要求，就是執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度；事業(yè)單位財務(wù)管理的主要任務(wù)第一項要求就是要合理編制單位預(yù)算，嚴格預(yù)算執(zhí)行，完整準確編制單位決算，真實反映單位的財務(wù)狀況。事業(yè)單位的預(yù)算管理工作一定要嚴格依據(jù)國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、國家統(tǒng)一的會計制度及規(guī)范性文件要求實施，建立完善預(yù)算內(nèi)部管理制度，明確職責，切實履行預(yù)算管理的主體責任。

（二）加強學習提質(zhì)增效

現(xiàn)階段，國家加快建立現(xiàn)代財政制度，要求建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施預(yù)算績效管理，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。預(yù)算管理工作越來越嚴，預(yù)算工作依據(jù)的法律法規(guī)制度文件在逐步修訂完善頒布實施，對人員綜合素質(zhì)要求也越來越高，這就要求事業(yè)單位領(lǐng)導和預(yù)算管理人員加大學習力度，做好知識儲備，提高預(yù)算管理工作能力，提高預(yù)算管理工作質(zhì)量。

（三）營造良好工作環(huán)境

事業(yè)單位領(lǐng)導要高度重視預(yù)算管理工作，制度完善，職能職責到位，使預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)在不同職能部門都能得到有效溝通、理解和支持，依法履職能得到有效的保護和支持，建立起這樣良好的工作環(huán)境，對預(yù)算管理工作起到積極的促進作用。

（四）加大審計監(jiān)督力度

加大預(yù)算管理工作的審計檢查力度和頻次，利用審計結(jié)果對存在的問題深入分析，舉一反三，持續(xù)總結(jié)、持續(xù)改進、持續(xù)提高。

（五）相關(guān)部門細化政策

根據(jù)事業(yè)單位工作性質(zhì)和特點，在嚴格執(zhí)行國家“三公經(jīng)費”“培訓費”“會議費”厲行節(jié)約類預(yù)算資金管理的前提下，希望上級有關(guān)部門能夠進一步明確統(tǒng)計口徑，便于統(tǒng)一政策把握原則，嚴格管理執(zhí)行到位。

作者:禹紅麗 單位:河南省鍋爐壓力容器安全檢測研究院