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本文立足于國(guó)務(wù)院國(guó)資委的角度，對(duì)中央企業(yè)股權(quán)多元化改革及股權(quán)多元化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的基本情況進(jìn)行了分析，對(duì)部分金融企業(yè)和省市國(guó)資委在股權(quán)多元化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督方面的做法及國(guó)外的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)和深入研究，結(jié)合國(guó)務(wù)院國(guó)資委及中央企業(yè)的實(shí)際情況提出一些思路及對(duì)策建議。

一、介紹了國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化改革的進(jìn)程

國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立以來(lái)，積極貫徹十六大及十六屆三中全會(huì)關(guān)于“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”、“實(shí)現(xiàn)投資主體多元化”的國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)方針，積極推進(jìn)和指導(dǎo)中央企業(yè)及地方國(guó)有企業(yè)的股權(quán)多元化改革。截止到*5年底，全國(guó)國(guó)有控股企業(yè)戶數(shù)已占到全部國(guó)有企業(yè)的34.74%，其資產(chǎn)總額占到52.49%。截至*6年8月底，各級(jí)國(guó)資委和所出資企業(yè)控股的境內(nèi)上市公司占全部境內(nèi)上市公司總數(shù)的55.82%，股本總額占到40.92%。

截止到*5年底，中央企業(yè)及三級(jí)以上子企業(yè)中，國(guó)有控股企業(yè)占到了55.79%，其資產(chǎn)總額占到58.47%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央企業(yè)控股上市公司共計(jì)281戶（含境外上市公司68戶），資產(chǎn)總額5.42萬(wàn)億元，分別占全部三級(jí)以上子企業(yè)的1.72%和51.55%；占股權(quán)多元化中央企業(yè)的3.09%和88.16%。

二、梳理了股權(quán)多元化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)比分析了中央企業(yè)實(shí)行股權(quán)多元化改革后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在履行出資人監(jiān)督職責(zé)方面面臨的法律環(huán)境

目前，集團(tuán)層次的股權(quán)多元化中央企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的主要形式是由國(guó)務(wù)院國(guó)資委向其派出監(jiān)事會(huì)。但在股權(quán)關(guān)系設(shè)置、公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制以及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制方面都存在一定問(wèn)題。中央企業(yè)控股上市公司是相對(duì)規(guī)范的股權(quán)多元化企業(yè)，但監(jiān)督的獨(dú)立性較差，交叉任職的情況較多，而且母公司往往缺乏對(duì)上市子公司有效的監(jiān)督。

中央企業(yè)從獨(dú)資企業(yè)或獨(dú)資公司改變?yōu)楣蓹?quán)多元化公司后，企業(yè)治理形式從國(guó)家單獨(dú)治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣蓶|共同治理，同股同權(quán)、集體決策、民主管理、共擔(dān)監(jiān)督成本成為股權(quán)多元化公司治理的基本原則，企業(yè)決策、管理與監(jiān)督的安排都應(yīng)在《公司法》框架內(nèi)解決。因此，對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)與股權(quán)多元化企業(yè)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)督職責(zé)相比，國(guó)務(wù)院國(guó)資委面臨著不同的法律環(huán)境，諸如在監(jiān)督形式、監(jiān)督職權(quán)、監(jiān)督獨(dú)立性、監(jiān)事的任職條件以及監(jiān)事的薪酬標(biāo)準(zhǔn)與激勵(lì)等方面，都需要進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。

三、分析總結(jié)了發(fā)達(dá)國(guó)家出資人監(jiān)督股權(quán)多元化企業(yè)的理論與實(shí)踐

出資人監(jiān)督的基本理論主要有委托理論、公司治理理論和分權(quán)制衡理論。這些基本理論對(duì)中國(guó)的企業(yè)也是適應(yīng)的。在發(fā)達(dá)國(guó)家，出資人監(jiān)督股權(quán)多元化企業(yè)的主要模式有獨(dú)立董事模式、監(jiān)事會(huì)模式和任意選擇制。獨(dú)立董事模式以美國(guó)、英國(guó)為代表，在股東大會(huì)下只設(shè)董事會(huì)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)，實(shí)行“單委員會(huì)”制。董事會(huì)下設(shè)的審計(jì)、提名、薪酬等委員會(huì)主要由獨(dú)立董事領(lǐng)導(dǎo)，一方面從結(jié)構(gòu)上對(duì)董事會(huì)中的執(zhí)行董事形成制衡，另一方面通過(guò)專業(yè)委員會(huì)對(duì)經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)督。美國(guó)獨(dú)立董事模式的實(shí)質(zhì)是對(duì)“單委員會(huì)”制條件下解決日益嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問(wèn)題的創(chuàng)造性措施。監(jiān)事會(huì)模式以德國(guó)為代表，在股東大會(huì)下設(shè)監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)，實(shí)行“雙委員會(huì)”制，監(jiān)事會(huì)權(quán)力高于董事會(huì)。德國(guó)監(jiān)事會(huì)模式的實(shí)質(zhì)是在德國(guó)企業(yè)股權(quán)比較集中的條件下，大股東為維護(hù)自己的資產(chǎn)安全不得不擔(dān)負(fù)起監(jiān)督成本的必然結(jié)果。任意選擇制以日本、韓國(guó)為代表，是指股份公司可在監(jiān)事會(huì)模式和獨(dú)立董事模式之中任選一種。日本任意選擇制的形成決定于大股東治理的現(xiàn)實(shí)及同時(shí)受德國(guó)和美國(guó)公司治理文化的影響。

除內(nèi)部治理外，出資人也注重對(duì)企業(yè)進(jìn)行外部治理。獨(dú)立董事模式和監(jiān)事會(huì)模式是股東“用手投票”的治理方式，體現(xiàn)的是公司內(nèi)部治理；而資本市場(chǎng)上股東的“用腳投票”、經(jīng)理人市場(chǎng)上經(jīng)理人聲譽(yù)價(jià)值的漲跌、國(guó)家法律政策對(duì)市場(chǎng)、企業(yè)的規(guī)范等等，則屬于公司的外部治理。其中，出資人外部治理的形式主要有：（1）在資本市場(chǎng)上“用腳投票”；（2）聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所或指定專門機(jī)構(gòu)對(duì)公司進(jìn)行檢查。在發(fā)達(dá)國(guó)家，股東聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)出資公司進(jìn)行審計(jì)檢查已形成定例。如果公司中有國(guó)有股東，國(guó)家作為出資人往往還會(huì)委派專門機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。這方面的情況以法國(guó)國(guó)家監(jiān)察署制度最為典型。

四、分析總結(jié)了我國(guó)部分金融企業(yè)和省市國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化改革后，出資人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督形式的探索情況

在國(guó)家統(tǒng)一所有、國(guó)務(wù)院與地方人民政府分別代表國(guó)家履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的體制下，我國(guó)省市國(guó)資委對(duì)股權(quán)多元化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督形式的探索，對(duì)國(guó)務(wù)院國(guó)資委做好中央企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作具有現(xiàn)實(shí)的參考意義。另外，我國(guó)部分金融企業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督方面也有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

上海市國(guó)資委把外派與內(nèi)設(shè)結(jié)合起來(lái)，在依法監(jiān)督的前提下，建立了“監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議制度”，在企業(yè)內(nèi)部形成監(jiān)督合力。他們實(shí)行的“黨建督察員制度”，較好地處理了監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系。深圳市國(guó)資委以股東身份向所出資企業(yè)委派監(jiān)事，并統(tǒng)一管理其薪酬，增強(qiáng)了國(guó)有控股公司監(jiān)督職能的獨(dú)立性；推薦到股權(quán)多元化企業(yè)的監(jiān)事依法雙重負(fù)責(zé)，雙向報(bào)告。吉林省國(guó)資委針對(duì)不同的企業(yè)形式進(jìn)行分類監(jiān)督，對(duì)委派的監(jiān)事會(huì)主席和監(jiān)事進(jìn)行契約管理。為適應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督新形勢(shì)的要求，浙江省國(guó)資委嚴(yán)格監(jiān)事會(huì)成員選拔的專業(yè)性要求。我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行中已有三家完成了股份制改造并成功上市，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)強(qiáng)調(diào)在《公司法》框架內(nèi)完善股份制商業(yè)銀行的公司治理。

五、提出了構(gòu)建股權(quán)多元化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督有效形式的思路和對(duì)策建議

在依法監(jiān)督的前提下，在借鑒國(guó)內(nèi)外股權(quán)多元化企業(yè)出資人監(jiān)督做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合中央企業(yè)股權(quán)多元化改革的實(shí)際，總體思路應(yīng)該：一是建立規(guī)范有效的公司治理結(jié)構(gòu)。從出資人的角度，推動(dòng)企業(yè)健全股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及相關(guān)專業(yè)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，與其他股東一起制定和完善公司章程，把出資人意志通過(guò)“企業(yè)憲章”的形式體現(xiàn)出來(lái)。二是進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督的獨(dú)立性。監(jiān)事會(huì)的組成應(yīng)以外部監(jiān)事為主，外部監(jiān)事的薪酬標(biāo)準(zhǔn)與公司管理層一起統(tǒng)籌考慮，由企業(yè)承擔(dān)，由出資股東負(fù)責(zé)發(fā)放。除職工監(jiān)事外，其他監(jiān)事不得在本公司擔(dān)任除監(jiān)事職務(wù)以外的其他職務(wù)，不得在其子公司擔(dān)任董事、經(jīng)理及其他職務(wù)。監(jiān)事的選拔應(yīng)當(dāng)實(shí)行回避制度，與本公司董事、經(jīng)理有直系親屬關(guān)系的人員，不得被推薦為該公司的監(jiān)事。公司中的董事會(huì)下不宜再設(shè)類似美國(guó)公司的審計(jì)委員會(huì)，以避免監(jiān)督職能的重復(fù)，同時(shí)不宜由董事會(huì)而應(yīng)當(dāng)由監(jiān)事會(huì)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)公司進(jìn)行年度決算審計(jì)，審計(jì)費(fèi)用由公司承擔(dān)。

建議：一是借鑒派出監(jiān)事會(huì)工作的成功經(jīng)驗(yàn)與做法，完善股權(quán)多元化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督形式。對(duì)于國(guó)務(wù)院國(guó)資委與中央企業(yè)之間共同持股形成的國(guó)有多股企業(yè)，可以比照對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)的做法，由國(guó)資委向其派出監(jiān)事會(huì)，行使監(jiān)督職能。對(duì)于國(guó)務(wù)院國(guó)資委與地方國(guó)資委之間共同持股形成的國(guó)有多股企業(yè)，建議實(shí)行“監(jiān)督形式協(xié)商制”。對(duì)于境內(nèi)整體上市的中央企業(yè)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，向企業(yè)推薦監(jiān)事，并經(jīng)選舉與其他股東推薦的監(jiān)事組成監(jiān)事會(huì)，履行監(jiān)督職責(zé)。

二是對(duì)于中央企業(yè)控股的重要子公司或上市公司，用派出監(jiān)事“穿透式任職”方式，實(shí)現(xiàn)延伸監(jiān)督。

三是盡快解決中央企業(yè)股權(quán)設(shè)置的歷史遺留問(wèn)題，規(guī)范現(xiàn)有的股權(quán)多元化公司。

四是完善派出（推薦）監(jiān)事的管理。從管理體制上完善向股權(quán)多元化中央企業(yè)派出或推薦監(jiān)事的工作，并建立起適合派出監(jiān)事管理的薪酬激勵(lì)約束機(jī)制。