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政府介入推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是對(duì)土地資源進(jìn)行重新配置。土地作為一種資源，其配置方式從根本上講，可分為兩種：一是市場行為，一是政府行為。一般認(rèn)為市場行為的效率要高于政府行為，政府這只“看得見的手”只是在市場這只“看不見的手”失靈的時(shí)候才進(jìn)行干預(yù)。然而，在對(duì)福建省漳州市薌城區(qū)埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)（下面簡稱“示范園區(qū)”）的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行調(diào)研時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，政府這只“看得見的手”不僅可以發(fā)揮積極有效的作用，甚至是土地流轉(zhuǎn)過程中不可缺少的。

一、基本情況介紹

埔里大洋示范園區(qū)所涉及的農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面積在薌城區(qū)是最大的，具有代表性。埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)內(nèi)有埔里、洪坑、仙都三個(gè)村，這三個(gè)村的基本情況如下表（2000年數(shù)據(jù)）。這三個(gè)村屬于較典型的農(nóng)業(yè)村，出外打工的人員少，大部分勞力都在家種田，土地經(jīng)營方式多為分散式家庭承包。

洪坑村

埔里村

仙都村

總?cè)丝冢ㄈ耍?/p>

2972

2585

2925

勞動(dòng)力（人）

1400

1480

1625

勞動(dòng)力/總?cè)丝?/p>

47.1％

57.3％

55.6％

戶數(shù)（戶）

760

635

805

人均純收入（元）

2932

2808

2933

耕地面積（畝）

2470

3367

3050

人均耕地面積（畝）

0.83

1.30

1.04

戶均耕地面積（畝）

3.25

5.30

3.79

示范園區(qū)原是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的稻—菜—果、蕉—稻—菜—蔗輪間作區(qū)，耕地面積2034畝。其中水稻120畝，占5.9%，蔬菜380畝，占18.7%，甘蔗110畝，占5.4%，香蕉714畝，占35.1%，水果710畝，占34.9%（含柑桔、龍眼、蜜柚、荔枝等）。示范園區(qū)的田塊呈梯田式排列，面積小且規(guī)格不一，肥力不足，機(jī)械化程度低，配套設(shè)施不齊全，土地的市場價(jià)值很低。示范園區(qū)地處薌城區(qū)西北郊，自然條件優(yōu)越。氣候溫暖濕潤且寒害輕微，光熱資源豐富，雨量充沛，水資源豐富，區(qū)內(nèi)分布有埔里、布坑兩座水庫，水質(zhì)良好。

二、政府介入前

政府介入前，在分散式家庭承包經(jīng)營條件下，具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)的單個(gè)農(nóng)戶和過于細(xì)小的土地結(jié)合，一方面維持食物自給，一方面直接面對(duì)龐大的市場尋求貨幣收入，日益感受到農(nóng)產(chǎn)品銷售難、市場通道不暢的壓力。這可以從產(chǎn)品市場和要素市場兩個(gè)方面分析。

關(guān)于產(chǎn)品市場。農(nóng)產(chǎn)品市場在某種程度上可看作是完全競爭的市場，單個(gè)農(nóng)戶在面對(duì)龐大的市場時(shí)，只能作為價(jià)格的接受者，因此，農(nóng)民的收入與價(jià)格緊密相關(guān)。而農(nóng)產(chǎn)品是特殊的商品，具有地域性、季節(jié)性等特點(diǎn)，價(jià)格波動(dòng)較大。以漳州市為例，近幾年的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)很厲害，而且大部分時(shí)間處于低價(jià)位狀態(tài)。如香蕉，低的時(shí)候0.2元/斤都不一定有人要，高的時(shí)候可以達(dá)到近1元/斤，平均就是0.5元/斤左右；柑桔的價(jià)格波動(dòng)也很厲害，低的時(shí)候只有幾分錢一斤。由市場的供需關(guān)系所主導(dǎo)的市場價(jià)格均衡一旦失衡，農(nóng)戶就會(huì)調(diào)整自己的行為，但是農(nóng)戶只能根據(jù)自己的供需狀況做出有限范圍內(nèi)的調(diào)整，并且由于農(nóng)戶掌握的信息往往滯后于市場的變動(dòng)，在供給方面存在著時(shí)滯，造成“蛛網(wǎng)效應(yīng)”在現(xiàn)實(shí)生活中屢試不爽。因此，如果要單靠市場價(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的供給，農(nóng)民要付出相當(dāng)大的代價(jià)。

關(guān)于要素市場。這里的要素指的是土地、資本和勞動(dòng)力。從上面的基本情況介紹中可看出，平均一個(gè)勞動(dòng)力要負(fù)責(zé)耕地2畝左右。按照優(yōu)劣搭配的原則，一個(gè)家庭分配到戶的責(zé)任田可能會(huì)很分散，那么2畝地的勞動(dòng)量對(duì)于一個(gè)勞動(dòng)力來說也許強(qiáng)度很大，但是收益相對(duì)來說卻較低。埔里村一位農(nóng)民說：“在流轉(zhuǎn)之前，村里分配到戶的責(zé)任田，按優(yōu)劣搭配的原則，我們家的責(zé)任田共有9塊，分散在村子的四周。如果要施肥、噴農(nóng)藥什么的，就得騎自行車，從早上8點(diǎn)一直干到下午3點(diǎn)多才能弄完，連午飯也顧不上吃。”土地資源表面上看來稀缺（三個(gè)村平均人均耕地面積1畝左右），但由于單個(gè)農(nóng)戶投入限制，難以形成有效的農(nóng)業(yè)投入機(jī)制和積累機(jī)制，土地的市場價(jià)值很低?？偟恼f就是土地生產(chǎn)效率低。由于單純的種植業(yè)并不能形成穩(wěn)定的收入來源，造成農(nóng)戶的儲(chǔ)蓄率較城市要低得多，農(nóng)戶沒有有效的積累機(jī)制，因此可用于投入再生產(chǎn)的資金十分有限。所以在土地、勞動(dòng)力和資本三大要素中，資本是最稀缺的。

總之，在這種情況下，基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（小農(nóng)經(jīng)營）的簡單和脆弱使得農(nóng)民的生產(chǎn)成本、交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)都很大。

三、政府介入后

正是注意到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的諸多困難，1999年7月，天寶鎮(zhèn)政府聯(lián)合各村組織啟動(dòng)了“埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)”工程，希望能通過該工程的實(shí)施，為解決以上問題探索一條新的途徑。該示范園區(qū)采用了“土地返租——連片開發(fā)——規(guī)模經(jīng)營”形式，主要作法是：由天寶鎮(zhèn)政府、各村組織協(xié)調(diào)，以每年支付一定的租金（貨幣或產(chǎn)量形式），向農(nóng)民租回承包地，經(jīng)過土地連片開發(fā)，改善水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施后，再向經(jīng)營大戶發(fā)包，實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)，建立無公害蔬菜生產(chǎn)基地、名優(yōu)特新品種示范區(qū)和花果生產(chǎn)區(qū)。

具體操作過程如下：

（1）土地返租。埔里大洋的田塊呈梯田式排列，面積小且規(guī)格不一，因此要進(jìn)行大范圍平整。在土地整理過程中，涉及到用地、青苗賠補(bǔ)和土地返租等問題，按照以下原則處理。

①用地方面：開展土地整理，需要修建田間道路、排灌設(shè)施等配套設(shè)施，要?jiǎng)佑猛恋兀摬糠置娣e由土地整理后增加地有效面積來彌補(bǔ)，不足部分由受益田塊平攤；有漲出部分，按比例安排給各村掌握使用；鎮(zhèn)、村對(duì)土地動(dòng)用實(shí)行賠青、租用的辦法處理。②青苗賠補(bǔ)：需要賠補(bǔ)的青苗面積約為1000畝，鎮(zhèn)、村工作組實(shí)地評(píng)估，確定等級(jí)給予賠償。水果賠青按照實(shí)行最高限價(jià)、分成四個(gè)等級(jí)進(jìn)行：香蕉每株20元（16元、10元、4元），柑桔、龍眼每棵100元（80元、50元、20元），柚子每棵150元（110元、70元、30元）；蔬菜在收獲后再整理或按實(shí)地評(píng)估賠補(bǔ)。動(dòng)用資金約60萬元。③土地返租：按照土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)原則，為了兼顧集體、農(nóng)民利益，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，由鎮(zhèn)、村向農(nóng)民成片租回，鎮(zhèn)、村逐年支付租金，租金每年600元/畝或稻谷2000斤，以時(shí)價(jià)折合成人民幣支付，由農(nóng)民自由選擇。如果標(biāo)包有盈利，視情況適當(dāng)分配紅利。土地返租時(shí)拿出工作底冊(cè)，按分田到戶時(shí)的面積賠補(bǔ)，并由鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶挨戶簽訂《承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議書》。首期共返租500畝，涉及三個(gè)村共380戶農(nóng)戶，其中埔里58戶共75畝，仙都45戶共62畝，洪坑287戶共380畝。

（2）連片開發(fā)。在土地返租后，鎮(zhèn)政府通過公開招標(biāo)，組織施工單位進(jìn)行土地平整、分區(qū)土壤改良（ⅰ區(qū)無公害蔬菜基地，ⅱ區(qū)名優(yōu)特新品種示范區(qū)，ⅲ區(qū)花果生產(chǎn)區(qū)）和水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路建設(shè)（修建3條南北走向，3條東西走向的機(jī)耕路）、溝渠建設(shè)（石砌灌排兩用渠總長14900m）、噴灌管道鋪設(shè)（總長3510m）、架設(shè)電線、田間林建設(shè)和大拱棚購置等。這樣，土地經(jīng)過連片開發(fā)后，改善了基礎(chǔ)設(shè)施，基本符合高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的要求。

（3）招標(biāo)發(fā)包。在土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，將2000畝的示范園區(qū)按功能劃分為三個(gè)區(qū)：ⅰ區(qū)無公害蔬菜基地，約1000畝；ⅱ區(qū)名優(yōu)特新品種示范區(qū)，約800畝；ⅲ區(qū)花果生產(chǎn)區(qū)，約200畝。由鎮(zhèn)、村向當(dāng)?shù)厝罕娬袠?biāo)經(jīng)營，把握三個(gè)原則：①每畝租金必須高于與農(nóng)民的返租租金；②要有一定規(guī)模（不能低于10畝，最好在20畝以上）；③必須嚴(yán)格按照已劃分的功能區(qū)域布局來安排種植品種。現(xiàn)在，整理好的300畝土地已經(jīng)發(fā)包出去，共有5個(gè)經(jīng)營大戶承包，其中有本地的農(nóng)戶，也有薌城區(qū)其他村鎮(zhèn)的農(nóng)戶。另外，薌城區(qū)的科技局、農(nóng)林局、菜辦等涉農(nóng)單位也分別承包了一些土地，作為引進(jìn)新品種的試驗(yàn)基地。

四、政府的作用

從示范園區(qū)的操作過程看，有一個(gè)步驟很關(guān)鍵，那就是對(duì)土地的連片開發(fā)，包括土地平整，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和分區(qū)土壤改良。原來的田塊呈梯田式排列，面積小且規(guī)格不一，肥力不足，機(jī)械化程度低，土地的市場價(jià)值很低。這樣的土地，發(fā)包出去是沒有任何意義的，因?yàn)樗鼘?shí)現(xiàn)不了經(jīng)濟(jì)效益的飛躍。正是由于對(duì)土地進(jìn)行了深層次的開發(fā)，使得土地由“貧瘠”轉(zhuǎn)為富有“含金量”，為提高土地的總產(chǎn)出效益提供了可能性，這樣“土地返租——連片開發(fā)——規(guī)模經(jīng)營”的最后一個(gè)環(huán)節(jié)才能順利實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)2000畝的土地進(jìn)行功能區(qū)劃分，便于統(tǒng)一管理和機(jī)械化操作，有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以降低單位成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這是一個(gè)質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

在示范園區(qū)的土地流轉(zhuǎn)過程中，政府充當(dāng)了一個(gè)“中介”的角色，它聯(lián)系著農(nóng)戶和經(jīng)營大戶兩頭。政府在連片開發(fā)土地中所投入的大量資金，是農(nóng)戶或者一般經(jīng)營大戶所不能做到的。在上面的分析中我們知道，土地、勞動(dòng)力和資本三大要素中，唯有資本是最稀缺的。一般的農(nóng)戶和經(jīng)營大戶無法負(fù)擔(dān)起土地平整、分區(qū)土壤改良的費(fèi)用，而且水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要全局設(shè)計(jì)，并具有很強(qiáng)的外部性，一家一戶是做不到的。如果跳過政府這個(gè)環(huán)節(jié)，由農(nóng)戶直接與經(jīng)營大戶簽定土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，由于是雙方自愿協(xié)商，則矛盾會(huì)較小，但是農(nóng)戶所獲得的租金也會(huì)比較少。另一方面，由于缺少統(tǒng)一規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施較不完善，生產(chǎn)效益相對(duì)較低，而且還會(huì)存在事后監(jiān)督成本和經(jīng)營大戶短視行為的問題。如果發(fā)生糾紛，對(duì)于雙方來說，訴訟的成本都要高于收益。由政府充當(dāng)中介，農(nóng)戶可以獲得穩(wěn)定的收入，解除后顧之憂，而經(jīng)營大戶與政府交易，也會(huì)減少機(jī)會(huì)主義的行為。因此，由政府充當(dāng)中介，可以大大降低交易風(fēng)險(xiǎn)。并且政府可以用“返租”與“倒包”之間的價(jià)格差來補(bǔ)償土地連片開發(fā)中的一部分費(fèi)用。

當(dāng)然，由于埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)要求土地連片，涉及到不少農(nóng)戶的承包地，政府如果要返租，就必須分別與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，如果有哪個(gè)農(nóng)戶不愿意轉(zhuǎn)讓自己的土地，還必須與之交涉，這樣要耗費(fèi)較多的時(shí)間和精力，造成交易成本很大。但是，如果政府返租的價(jià)格較高（如目前的600元/畝），在利益機(jī)制的推動(dòng)下，多數(shù)農(nóng)戶還是很主動(dòng)的與政府達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。

五、一點(diǎn)思考

當(dāng)前大多數(shù)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的文章一般都是介紹土地流轉(zhuǎn)的具體形式以及對(duì)農(nóng)業(yè)的有利之處，或者分析土地流轉(zhuǎn)的成因與機(jī)制，在涉及政府時(shí)，一般也是強(qiáng)調(diào)政府作為“局外人”的作用。本文則想通過埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的案例，分析政府作為土地流轉(zhuǎn)的主體之一，在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過程中所起的關(guān)鍵性作用。

我們并非要否定市場（企業(yè)和顧客）對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)作用，只是認(rèn)為，分散的農(nóng)戶直接面對(duì)市場，交易費(fèi)用和交易風(fēng)險(xiǎn)都很大，比較收益低下。對(duì)于中國的“三農(nóng)”問題，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為基本的問題是：小農(nóng)戶和大市場的連接存在制度性欠缺（姑且稱之為“中介欠缺”）。一般認(rèn)為解決方式有兩種：一是通過龍頭企業(yè)，例如“藍(lán)田模式”；二是通過合作組織，例如山東壽光等地的專業(yè)合作社。由于筆者對(duì)二者都未實(shí)際調(diào)查，不敢妄作結(jié)論。但可以肯定的是，無論是哪種解決方式，都離不開政府這只“看得見的手”。不管是“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”還是“合作社+農(nóng)戶”，共同存在的問題就是契約約束的脆弱性和機(jī)會(huì)主義行為。這兩個(gè)問題的出現(xiàn)是這兩種組織形式的內(nèi)在缺陷決定的，同時(shí)農(nóng)副產(chǎn)品市場的多變性又加劇了問題的嚴(yán)重性。因此，政府的介入不僅是合適的，而且是必要的。一方面，隨著交易量和交易品種的擴(kuò)大，需要政府來推動(dòng)建立及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)信息體系；另一方面，由政府培育中介組織以及設(shè)立某種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基金也是必要的。當(dāng)市場行情發(fā)生較大變化時(shí)，政府可以動(dòng)用基金予以部分補(bǔ)貼，從而穩(wěn)定雙方的契約關(guān)系，弱化市場風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)對(duì)雙方合作的沖擊。

由以上的分析，我們可以得出結(jié)論：不管是作為土地流轉(zhuǎn)的主體之一，直接介入流轉(zhuǎn)過程，還是作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的互補(bǔ)性機(jī)構(gòu)，政府這只“看得見的手”對(duì)土地流轉(zhuǎn)所起的推動(dòng)性作用都是至關(guān)重要的。