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城市管理體制范文第1篇

一、指導(dǎo)思想

堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以做美城市、服務(wù)城市、完善城市功能為著眼點，以加強城市管理和優(yōu)化資源配置為抓手，按照“優(yōu)質(zhì)、高效、便捷”的原則，通過合理劃分和明確區(qū)、街城市管理職責(zé)范圍和權(quán)責(zé)關(guān)系，充分調(diào)動各方積極性和主動性，切實發(fā)揮各級政府和基層組織的功能作用，加快形成“統(tǒng)一指揮、綜合執(zhí)法，區(qū)街聯(lián)動、全面覆蓋”的城市管理新體系、“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理新體制和“街道主導(dǎo)、市場運作、管干分離”的城市管理新機制，不斷提高我區(qū)城市管理水平，為實現(xiàn)“三城同創(chuàng)”目標(biāo)提供堅實保障。

二、具體目標(biāo)

以提高城市環(huán)境綜合治理水平和建設(shè)長效管理機制為目標(biāo)，調(diào)動一切積極因素，完善工作機制，創(chuàng)新工作體制，全面促進城市面貌新變化、城市環(huán)境新改觀、城市管理新改進、市民素質(zhì)新提高；通過政府組織、部門聯(lián)動、群眾參與、高效服務(wù)，全面理順各項管理職能，積極做好市政府管理各項職能下放的對接工作，以完善城市功能、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、加快城市改造、提升城市管理水平為手段，堅持把加強城市管理同城市建設(shè)、市場建設(shè)、城中村改造、環(huán)境治理，“三城同創(chuàng)”有機結(jié)合，實現(xiàn)一流的城市管理水平、一流的城市生活環(huán)境、一流的城市發(fā)展環(huán)境，為創(chuàng)建全省文明城市、國家森林城市、全省食品安全城市打下堅實基礎(chǔ)。

三、進一步理順城市管理體制

為全面對接市里相關(guān)城市管理各項職能下放，進一步明確區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)管理局、水城管執(zhí)法分局、街道辦事處、社區(qū)居委會和管理處等城市管理職能部門和單位的職能，建立責(zé)權(quán)結(jié)合、管理有序的城市管理體制。

(一)區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)管理局職責(zé)

區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局作為全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)的主管單位，要適應(yīng)時展的需要，在機構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整、管理功能等方面做好全面的對接；調(diào)整相應(yīng)機構(gòu)，充實人員，全面對接市里下放的各項城市管理職能，按照編字〔〕27號文件精神，對區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局機構(gòu)設(shè)置和職能調(diào)整明確如下：一是保留區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局相應(yīng)的城鄉(xiāng)管理職能；二是成立水區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃辦公室，升格為副科級，以加強我區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作；三是成立水區(qū)城鄉(xiāng)市政環(huán)衛(wèi)管理辦公室、升格為副科級，以加強城鄉(xiāng)管理工作；四是保留區(qū)房管局。

在職能調(diào)整上：

一是進一步加強城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。1.認真宣傳貫徹執(zhí)行國家、省、市有關(guān)規(guī)劃管理的法律法規(guī)和方針政策；2.協(xié)助四個辦事處、工業(yè)基地和城中村改造、各類專業(yè)市場建設(shè)項目，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃在滿足市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)修建性詳細規(guī)劃的制定，完善控制性規(guī)劃的編制、修改、審批的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)工作；3.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理工作；4.城鄉(xiāng)規(guī)劃辦公室履行區(qū)委、區(qū)政府賦予相應(yīng)的工作職責(zé)。

二是進一步強化城鄉(xiāng)管理工作。1.貫徹執(zhí)行國家、省、市關(guān)于市政建設(shè)、城市管理方面的法律、法規(guī)和方針、政策，研究制定全區(qū)市政建設(shè)、市政管理的政策以及相關(guān)的改革方案，并負責(zé)實施；2.負責(zé)城區(qū)市政府下放給我區(qū)的主干道和所有背街小巷的市政工程、道路、橋函、下水道的建設(shè)維護方案制定、指導(dǎo)和管理工作；3.做好市政府下放給我區(qū)城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生保潔任務(wù)的監(jiān)管、督查和實施工作；4.對接和指導(dǎo)城中村改造工作；5.對接和指導(dǎo)城區(qū)市場建設(shè)工作；6.對接和指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)工作；7.對口協(xié)調(diào)城管執(zhí)法工作；8.履行區(qū)委、區(qū)政府賦予的城鄉(xiāng)建設(shè)和管理職責(zé)。

三是進一步調(diào)整區(qū)房管局的工作職能。1.貫徹執(zhí)行國家、省、市關(guān)于城市房屋管理的方針、政策和法律法規(guī)，研究制定全區(qū)城市房屋管理的政策以及相關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、改革方案，并指導(dǎo)實施；2.成立水區(qū)拆遷辦，組成專門的拆遷機構(gòu)，負責(zé)我區(qū)項目拆遷和協(xié)助市政府重點工程的拆遷工作，賦予拆遷相應(yīng)的行政許可職能，組織拆遷隊伍，指導(dǎo)全區(qū)拆遷安置工作，履行區(qū)委、區(qū)政府賦予拆遷安置相應(yīng)的工作職責(zé)；3.組建物業(yè)管理行政管理機構(gòu)，負責(zé)全區(qū)的物業(yè)管理工作；負責(zé)物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)的初審權(quán)、住宅專項維修資金的使用管理，依法查處物業(yè)管理違法行為；負責(zé)對物業(yè)管理監(jiān)督檢查和指導(dǎo)，參與對轄區(qū)內(nèi)新建住宅項目的規(guī)劃建設(shè)和聯(lián)審聯(lián)驗工作，指導(dǎo)、監(jiān)督、選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)的招投標(biāo)工作，指導(dǎo)業(yè)主委員會的組建工作；4.完成市政府交辦的經(jīng)濟適用房、廉租房相應(yīng)的建設(shè)管理任務(wù)；5.履行區(qū)委、區(qū)政府賦予的其他工作職責(zé)。

(二)水城管執(zhí)法分局職責(zé)

區(qū)城市管理執(zhí)法分局要提高對我區(qū)城市管理執(zhí)法水平，履行城市管理執(zhí)法相應(yīng)的職責(zé)，切實擔(dān)負起城市管理、行政執(zhí)法責(zé)任。1.負責(zé)全區(qū)“門前三包”工作組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、考核和管理工作，組織“門前三包”專門的工作、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，落實市容環(huán)境衛(wèi)生長效管理；2.負責(zé)全區(qū)管轄范圍內(nèi)廣告、渣土等相應(yīng)的城市行政管理職能；3.負責(zé)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、小街小巷、市政府下放我區(qū)城市主干道市容市貌的整治、城市管理職責(zé)和行政執(zhí)法工作，規(guī)范擺攤設(shè)點，打擊亂擺攤設(shè)點、亂停亂放，治理戶外廣告，整治“牛皮癬”，負責(zé)違章建筑拆除等執(zhí)法工作；4.履行區(qū)委、區(qū)政府賦予城市管理、行政執(zhí)法的職責(zé)。

(三)街道辦事處職責(zé)

各街道辦事處對城市建設(shè)和管理工作要擔(dān)負起行政區(qū)域管理責(zé)任，強化對城市管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，增強城市管理工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，履行職責(zé)，轉(zhuǎn)變觀念，切實提高城市建設(shè)、城市管理、城市服務(wù)水平，在組織機構(gòu)上強化力量，在資金投入上加大力度，在城市管理上強化措施，在城市經(jīng)濟上做好文章。1.切實加強城市管理和環(huán)境衛(wèi)生綜合整治工作。按照府辦發(fā)〔〕15號文件精神，落實三級組織行政區(qū)域負責(zé)制，各辦事處要按照區(qū)域劃分，全面承擔(dān)城市管理職責(zé)，落實“門前三包”責(zé)任制，履行以整治違章建筑為重點的行政執(zhí)法屬地管理職責(zé)；2.做好城市征地拆遷安置工作，完成市、區(qū)重點工程建設(shè)拆遷安置任務(wù)；3.加快城中村改造，力爭在3-5年內(nèi)全面完成城中村和“棚戶區(qū)”改造任務(wù)，按照在建設(shè)中改造，在改造中受益，整合資源，做到區(qū)、辦、處、村四級責(zé)任共擔(dān)，利益共享；4.發(fā)展城市經(jīng)濟，切實抓好物流市場、農(nóng)貿(mào)市場、總部經(jīng)濟、商業(yè)市場等城市經(jīng)濟工作，提升城市經(jīng)營水平。

(四)社區(qū)居委會、管理處職責(zé)

社區(qū)居委會作為四級網(wǎng)絡(luò)組織機構(gòu)的延伸，要切實擔(dān)負起城市管理工作的責(zé)任，轉(zhuǎn)變工作職能，更新服務(wù)理念。今后，對城市管理重心更多的要向社區(qū)延伸，對城市管理工作開展的好壞要作為對社區(qū)居委會考核、考評的重要標(biāo)準(zhǔn)：1.要調(diào)整社區(qū)規(guī)模，力爭在3年內(nèi)完成社區(qū)網(wǎng)點調(diào)整工作；2.社區(qū)居委會要切實擔(dān)負起對小街小巷、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、專門市場等市容市貌的綜合整治和環(huán)境衛(wèi)生管理工作，按照屬地管轄的原則，全面履行各項城市管理責(zé)任，強化精細管理，創(chuàng)新管理方法；3.積極做好與城管環(huán)衛(wèi)、城中村改造、市場建設(shè)管理、物業(yè)管理等城市建設(shè)、城市管理、城市執(zhí)法工作的對接，履行社區(qū)建設(shè)管理職責(zé)；4.創(chuàng)造特色，做大做強精品社區(qū)、和諧社區(qū)、服務(wù)性社區(qū)，使我區(qū)的社區(qū)建設(shè)工作上檔次、上水平。未進行改造的城中村由管理處履行社區(qū)相應(yīng)職能，已改造的城中村實行社區(qū)管理。

四、完善工作保障機制

（一）設(shè)立城市管理專項整治工作經(jīng)費

從年起，每年列支專門的財政預(yù)算，按照“權(quán)由事定、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，用于城市管理環(huán)境衛(wèi)生專項工作經(jīng)費，保障相關(guān)工作的開展。

1.用于彌補清掃保潔等相關(guān)經(jīng)費的不足。①清掃保潔缺口經(jīng)費；②添置果皮果箱、垃圾池；③新增清掃面積保潔費。

2.市政設(shè)施的維護工作。

3.小街小巷的改造工作。

4.城市管理執(zhí)法工作專項經(jīng)費。

5.組建小街小巷、舊城區(qū)物業(yè)管理啟動經(jīng)費。

6.城市管理相關(guān)工作開展活動經(jīng)費。

（二）完善區(qū)、街道辦事處投入的機制

1.關(guān)于8條主干道的清掃保潔工作。按照市環(huán)衛(wèi)處20條主干道清掃保潔標(biāo)準(zhǔn)提高至2—2.2元/m2·年標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，清掃保潔任務(wù)、面積按府辦字〔〕15號文件執(zhí)行，提標(biāo)后在市核定標(biāo)準(zhǔn)1.394元/m2·年的基礎(chǔ)上，增加費用區(qū)、辦事處各承擔(dān)50%。

2.關(guān)于背街小巷的清掃保潔工作。各辦事處清掃面積及標(biāo)準(zhǔn)按府辦字〔〕15號文件執(zhí)行。由各辦事處組織招標(biāo)后，缺口經(jīng)費從各辦事處組織收取的衛(wèi)生服務(wù)費中解決。

3.關(guān)于清掃保潔新增面積。按市財政核定面積及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，市財政補貼不足部分從各辦事處組織收取衛(wèi)生服務(wù)費中解決。

4.市政設(shè)施的添置。各主干道和背街小巷需增設(shè)的垃圾坑、垃圾桶以及部分清掃工具，由各辦事處上報需要添置的數(shù)量，經(jīng)區(qū)政府主管單位核定后，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由所在辦事處負責(zé)組織實施，所需經(jīng)費由區(qū)、辦事處、管理處分級承擔(dān)。

5.市政設(shè)施的維護工作。目前，全區(qū)8條主干道的路面維護暫由水城管執(zhí)法分局組織實施，待區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局市政環(huán)衛(wèi)管理辦成立后移交至建設(shè)局管理，所需經(jīng)費由區(qū)財政承擔(dān)（含市財政下?lián)艿氖姓S護費）；其他所有的背街小巷及城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部路面維護，由所在辦事處向區(qū)主管部門申報、審核同意后，由所在辦事處組織實施，所需經(jīng)費由區(qū)主管部門驗收后，由區(qū)、辦事處、管理處分級承擔(dān)。

6.關(guān)于小街小巷和城中村進出口道路改造工作。2008年全市小街小巷和城中村進出口道路改造已向市政府行文，待市財政經(jīng)費到位后按實下?lián)?；從年起每年改造城南、城?5—20條小街小巷，除市級配套資金外，改造資金缺口部分由區(qū)、辦事處、管理處分級承擔(dān)。

（三）創(chuàng)新工作運行機制

1.按照政府對公益性崗位的補助政策彌補部分環(huán)衛(wèi)工作經(jīng)費。由區(qū)人事勞動和社會保障局牽頭，各辦事處配合，對符合條件的“4050”人員、零就業(yè)家庭、退伍軍人等對象列入統(tǒng)計補助范圍。

2.認真搞好臨街店面衛(wèi)生費的收取。按照“誰服務(wù)、誰收費”的原則，由所在辦事處組織人員收取。各辦事處要組織人員對所管轄的作業(yè)范圍內(nèi)的臨街店面?zhèn)€體業(yè)主、國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、賓館酒店等單位的衛(wèi)生服務(wù)費進行統(tǒng)一收取，用于彌補清掃保潔、袋裝垃圾收運作業(yè)經(jīng)費的不足。城南辦、城北辦要按照核定范圍、任務(wù)認真開展工作。

3.關(guān)于水城管執(zhí)法局工作經(jīng)費。除市財政撥付經(jīng)費外，工作經(jīng)費不足部分從執(zhí)法罰沒收入中解決，區(qū)財政應(yīng)全額返還執(zhí)法罰沒款，不足部分年終測算后，再提出解決方案。

4.關(guān)于拆除違章建筑專項工作經(jīng)費。按照實際工作發(fā)生量，經(jīng)區(qū)主管部門會同水城管執(zhí)法分局審核后，由區(qū)、辦事處各承擔(dān)50%。

5.進一步探索促進農(nóng)貿(mào)市場有效管理的方式方法。鼓勵公民、法人、其他社會組織按照“誰建設(shè)、誰受益”的原則，以多種形式投資新建、改建和擴建農(nóng)貿(mào)市場。農(nóng)貿(mào)市場管理實行責(zé)權(quán)利相一致的原則，各辦事處為具體責(zé)任單位，依法收取各種規(guī)費，負責(zé)各市場的管理、維護、保潔、建設(shè)等事項。

6.對流動攤點實行專業(yè)化、市場化管理。在管轄范圍的次干道或背街小巷劃定一定區(qū)域，安排部分弱勢群體和流動攤販在場內(nèi)進行經(jīng)營，由專業(yè)公司實行場內(nèi)精細化管理，經(jīng)營區(qū)域、種類、時段由水城管執(zhí)法分局依照相關(guān)法律法規(guī)設(shè)定，并對專業(yè)管理公司的管理行為和場內(nèi)業(yè)主的經(jīng)營行為進行考核和監(jiān)管。

7.全面啟動舊城區(qū)物業(yè)管理工作。對小街小巷舊城區(qū)的改造，要通過2—3年的努力，全面完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，分片、分塊組建物業(yè)管理公司，區(qū)主管部門要強化舊城區(qū)改造和管理，對符合條件在舊城區(qū)、小街小巷組建物業(yè)公司，使該片區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、城市管理起到明顯變化的。

五、措施要求

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)。城市管理工作是一項綜合性工作，涉及多個部門、單位和社會的多個方面，工作任務(wù)重，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，需要各單位齊抓共管，密切配合，持之以恒抓好落實。各辦事處和各有關(guān)單位要把城市管理工作作為本地、本單位一項重要工作，切實增強工作緊迫感和責(zé)任感，把城市管理工作擺上重要議事日程，按照分工要求，精心組織，明確責(zé)任，狠抓落實。

城市管理體制范文第2篇

實行職能有機統(tǒng)一的大部門制，是解決機構(gòu)臃腫、職責(zé)交叉等問題的重要手段，是實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、提高行政效能的重要途徑。城市政府在這次改革中，大力精簡和下放行政審批事項，認真轉(zhuǎn)變職能和強化行政責(zé)任，積極探索職能有機統(tǒng)一的大部門制，為建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的城市行政管理體制奠定良好基礎(chǔ)。重慶市從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，將農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、農(nóng)機局整合為農(nóng)委，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理。深圳市充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)先行先試作用，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)大城市管理的有益經(jīng)驗，在10個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)機構(gòu)整合，政府工作部門由46個精簡為31個；特別是整合工商局、技術(shù)監(jiān)督局、知識產(chǎn)權(quán)局職責(zé)，以及衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)，成立市場監(jiān)管局，強化食品安全監(jiān)管和知識產(chǎn)權(quán)保護職責(zé)，執(zhí)法監(jiān)督整合優(yōu)勢初步顯現(xiàn)。佛山市順德區(qū)對黨政機構(gòu)進行全面重組，將41個黨政部門大幅度地壓縮為16個，實現(xiàn)機構(gòu)和職能的有機組合。大部門制改革促進了城市政府職能轉(zhuǎn)變，精干了機構(gòu)和人員，發(fā)揮了城市管理的整體效應(yīng)。

二、清理整頓執(zhí)法機構(gòu)，實行綜合行政執(zhí)法

綜合行政執(zhí)法體制改革，涉及城市機構(gòu)設(shè)置形式、政府管理方式和編制性質(zhì)定位，是城市行政管理體制改革的重要內(nèi)容。針對目前隊伍過多、多層多頭執(zhí)法、管理不規(guī)范、執(zhí)法擾民等問題，各地城市政府認真清理整頓現(xiàn)有執(zhí)法隊伍，在城管、文化、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通等領(lǐng)域，合并組建綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，明確執(zhí)法主體和權(quán)責(zé)關(guān)系，加強機構(gòu)編制管理，規(guī)范執(zhí)法行為。一些城市在實行大部門制后，將原主管部門下設(shè)的多支執(zhí)法隊伍進行整合重組，適當(dāng)下移行政執(zhí)法重心，執(zhí)法力量得到集約，達到精簡高效的目的。如重慶市涪陵區(qū)整合涉及城市管理領(lǐng)域市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、園林綠化、市政公用、環(huán)保、工商等10個部門的執(zhí)法職能和7支執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率。大部分城市政府還結(jié)合文化體制改革，整合文化行政管理部門，清理歸并文化領(lǐng)域行政執(zhí)法隊伍，形成執(zhí)法合力。通過改革，城市市場經(jīng)濟秩序得到有效規(guī)范，為促進依法行政和從嚴(yán)治政提供了重要的制度保障。

三、調(diào)整城區(qū)布局結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域均衡發(fā)展

城市轄區(qū)是城市整體的重要組成部分，又是具有各自功能特點的獨立行政單位。隨著城市經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城區(qū)在城市整體布局和協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用越來越突出。為推進區(qū)域均衡發(fā)展，提高核心區(qū)的承載能力和服務(wù)水平，合理配置地區(qū)經(jīng)濟社會資源，降低行政成本，提高行政效率，一些城市政府先后調(diào)整城區(qū)管理體制。北京市將東城、西城、崇文、宣武四個功能核心區(qū)分別合并為新的東城區(qū)和西城區(qū)，天津市將塘沽、漢沽、大港三區(qū)合并為濱海新區(qū)，上海市將南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，改革不僅發(fā)揮了核心區(qū)的自身優(yōu)勢和輻射作用，優(yōu)化了城市總體布局，促進了區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展，而且精簡了政府機構(gòu)和人員，整合了區(qū)域資源。一些城市還積極探索符合本地實際的市區(qū)關(guān)系，合理確定市與區(qū)的功能定位，在保持城市管理統(tǒng)一性的同時，向城區(qū)下放管理服務(wù)事權(quán)，充分發(fā)揮城區(qū)的功能優(yōu)勢，特別是以城市規(guī)劃為龍頭，統(tǒng)籌考慮、合理設(shè)置城市建設(shè)和管理機構(gòu)，建立各具特色的市場監(jiān)管體制，調(diào)動城市和轄區(qū)政府建設(shè)管理現(xiàn)代城市的兩方面積極性。

城市管理體制范文第3篇

[關(guān)鍵詞]城市規(guī)劃 城市規(guī)劃管理 體制研究

隨著經(jīng)濟體制改革和城市土地使用制度改革,給我國城市規(guī)劃和城市建設(shè)帶來了深刻的影響。城市規(guī)劃伴隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變,城市的快速發(fā)展,城市規(guī)劃管理職能作為政府職能之一,現(xiàn)有的已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。在市場經(jīng)濟條件下,城市規(guī)劃管理職能急需迫切的轉(zhuǎn)變,以此來解決職能不健全、缺乏有效協(xié)調(diào)能力和手段、權(quán)威性不強等問題,使規(guī)劃能夠適應(yīng)市場的需求。城市規(guī)劃是政府為了合理配置城市資源,給社會創(chuàng)造良好的經(jīng)濟運行空間而采取的行動,在規(guī)劃設(shè)計市場開放進程中,規(guī)劃行政部門應(yīng)始終以反映“公眾”意志,維護“公眾”利益,促進社會發(fā)展為宗旨,靠引入有效的市場機制或某種社會化機制來克服城市規(guī)劃本身的失靈和缺陷。

一、 我國的城市規(guī)劃管理職能

1. 我國城市規(guī)劃管理職能

社會的可持續(xù)發(fā)展是和有效的政府離不開的,人們越來越認識到,社會發(fā)展的關(guān)鍵所在就是有效的政府,維護國家的利益,公眾的利益是城市規(guī)劃的核心任務(wù),以此來推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,積極調(diào)動原有的資源。

城市規(guī)劃作為政府調(diào)控城市建設(shè)和城市發(fā)展的重要手段,能有效促進城市和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于促進城市房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施協(xié)調(diào)有序,更為重要的是能加強建筑實體建設(shè)的控制,有效制止違法建設(shè)的產(chǎn)生和蔓延的作用。

2.我國城市規(guī)劃管理職能存在的問題

如今的城市規(guī)劃已迎來了“第三個春天”,但與此同時也遇到了“規(guī)劃滯后”的現(xiàn)象,從而需要積極主動的推動城市發(fā)展,得到全面有效的發(fā)揮。

規(guī)劃管理體制是從過去計劃經(jīng)濟條件時代承繼下來的,城市規(guī)劃管理由于行政區(qū)域的分割而各自為政,因而表現(xiàn)出較多的矛盾:規(guī)劃利益的整體性與投資者的局部性之間的矛盾、規(guī)劃利益的長遠性與政府任期政績的顯化性之間的矛盾、規(guī)劃利益的長遠性與政府任期政績的顯化性之間的矛盾。這些矛盾會導(dǎo)致以下問題出現(xiàn):職能不健全、缺乏有效的協(xié)調(diào)能力和手段、權(quán)威性不強;政府的特殊地位會使規(guī)劃管理者具有很大的權(quán)力,容易導(dǎo)致管理效率低下、政府尋租行為和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生;控制性詳細規(guī)劃的法力不夠。

二、我國城市規(guī)劃管理體制轉(zhuǎn)型方式

社會主義市場經(jīng)濟體系的建立要求在保證公平競爭的同時,規(guī)劃管理是一個復(fù)雜的過程,加強對社會的宏觀管理,需要各部門之間的充分協(xié)調(diào)和廣大市民的參與。城市規(guī)劃的綜合、規(guī)劃與協(xié)調(diào)職能,依靠行政系統(tǒng)協(xié)調(diào)各部門之間的利益,是現(xiàn)代政府實現(xiàn)其社會職能的重要手段,對提高管理的效能不失為一個有效的途徑。也是體現(xiàn)政府作為公眾利益代表的重要手段,為了實現(xiàn)城市之間、城市與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,為了協(xié)調(diào)城市的公共發(fā)展問題,在建立社會主義市場經(jīng)濟體系的過程中,應(yīng)加強我國城市規(guī)劃機構(gòu)的建設(shè),建議參照新加坡的做法,國家設(shè)立城市規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。

在省級政府中,城市規(guī)劃作為政府的職能部門,由于管理職能與管理手段的不配套,受到政府行政框架的約束,同時,由于行政編制太少,表現(xiàn)為城市規(guī)劃對該級政府負責(zé):缺乏有效的管理手段,在業(yè)務(wù)上,又必須接受上級規(guī)劃部門一建設(shè)部的指導(dǎo)。當(dāng)然,在有法規(guī)明文規(guī)定的情況下,無法滿足高水平的城市規(guī)劃管理和城市規(guī)劃成果實施的要求。城市規(guī)劃與建設(shè)部會保持高度的一致,特別實在市場經(jīng)濟條件下。實際上,由于我國城市規(guī)劃法規(guī)體系不夠完善,投資主體日益多元化,對一些具體工作內(nèi)容缺乏明確規(guī)定,這使省級城市規(guī)劃部門在實際工作中處于十分尷尬的境地,城市規(guī)劃管理人員不足的矛盾更為突出。

三、現(xiàn)行城市規(guī)劃管理職能轉(zhuǎn)型的措施研究

城市規(guī)劃管理職能是規(guī)劃管理者為了實施對城市資源有效管理所必須承擔(dān)的基本職責(zé),它是一個復(fù)雜的多層次的動態(tài)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu),職能的轉(zhuǎn)變涉及業(yè)內(nèi)業(yè)外,受眾多因素制約,但它卻是市場經(jīng)濟體制的客觀要求和必然結(jié)果。城市管理要強化以法管理,嚴(yán)格依法行政,以法律規(guī)范各項城市規(guī)劃建設(shè)活動,對嚴(yán)重違章建設(shè)工程要依法嚴(yán)懲。而對其他類型則可以行政的、經(jīng)濟的手段酌情處罰。隨著城市規(guī)劃市場的發(fā)展,要以追求空間發(fā)展在經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益上的和諧統(tǒng)一。城市規(guī)劃需要設(shè)計,而設(shè)計需要收費,正是由于設(shè)計市場的特殊性,也決定了政府在市場價格形成的初期規(guī)定收取標(biāo)準(zhǔn)有其合理之處。長期以來,設(shè)計費的價格被確定為一種費用,沒有被納入競爭性的范疇。價格在調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系中的作用已是不爭的事實,即對于城市空間發(fā)展的法定限制量最小化、基礎(chǔ)化、留出更大的余地。特別在設(shè)計市場上,這一仍然略顯稚嫩的市場,為使得設(shè)計市場保持活力和新鮮感,應(yīng)充分利用市場機制,培育出更多設(shè)計師品牌和優(yōu)秀作品,

四、結(jié)論

市場經(jīng)濟的沖擊將不可避免,城市規(guī)劃作為一門綜合性和實用性的行業(yè),充分切實保障城市的公共利益,以滿足城市發(fā)展需要,解決城市發(fā)展問題為己任,應(yīng)盡快實現(xiàn)城市規(guī)劃管理體制的轉(zhuǎn)型及規(guī)劃職能的轉(zhuǎn)變,規(guī)劃行政主管部門作為城市規(guī)劃行業(yè)的管理局,發(fā)揮城市規(guī)劃管理職能的作用――合理、有序地配置城市空間資源,在城市規(guī)劃市場化和國際化的過程中,促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻:

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城市管理體制范文第4篇

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；管理機制；創(chuàng)新

中圖分類號：TU984 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：

城市規(guī)劃是城市政府對城市空間資源進行宏觀調(diào)控、開發(fā)引導(dǎo)的重要手段。 尤其在市場經(jīng)濟條件下, 空間資源的合理配置已成為政府經(jīng)營城市的主要內(nèi)容, 城市規(guī)劃管理也隨之成為城市管理中一個非常重要的組成部分。當(dāng)市場化進程逐步加快后, 政府和社會把更多的注意力放在城市規(guī)劃管理的時候, 便開始思考城市規(guī)劃管理體制如何與時俱進的問題。 城市規(guī)劃管理體制創(chuàng)新即分析出城市規(guī)劃管理系統(tǒng)的構(gòu)成及其存在的問題, 從而正確、全面地提出城市規(guī)劃管理的創(chuàng)新思路。

一、城市規(guī)劃管理的系統(tǒng)構(gòu)成

城市規(guī)劃管理由決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)共同構(gòu)成的一個大系統(tǒng)。

1. 決策系統(tǒng)。指城市規(guī)劃的編制和審批管理, 又稱為城市規(guī)劃的制定。 城市規(guī)劃的編制是制定的前期工作, 城市規(guī)劃的審批是制定的后期工作。

2. 執(zhí)行系統(tǒng)。指城市規(guī)劃的實施管理。 它是圍繞建設(shè)工程的計劃、 用地到建設(shè)而展開的管理工作, 貫穿于建設(shè)的全過程。

3. 反饋系統(tǒng)。即城市規(guī)劃實施的監(jiān)督、檢查管理, 并將發(fā)現(xiàn)的問題向決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)反饋。

本文僅就執(zhí)行系統(tǒng)與分饋系統(tǒng)存在的問題及創(chuàng)新進行研究論述。

二、執(zhí)行系統(tǒng)存在的問題

（一）行政依據(jù)沒有公開

依法行政是城市規(guī)劃管理執(zhí)行系統(tǒng)的準(zhǔn)則, 基于一證兩書模式的規(guī)劃許可制度, 是執(zhí)行系統(tǒng)對城市開發(fā)建設(shè)活動管理工作的主體內(nèi)容。 盡管目前對工作程序、工作時段有公開規(guī)定, 但行政的依據(jù)沒有完全公開, 或者還沒有為普通市民提供獲取這些信息的便捷通道, 因此, 項目審批難免有暗箱操作之嫌。

（二）管理人員的自由裁量權(quán)過大

首先在行政過程中, 審批的依據(jù)沒有充分地向行政相對人公布, 其次是行政依據(jù)的本身依據(jù)不足。 如涉及到地塊開發(fā)的控制性詳細規(guī)劃, 指標(biāo)基本上是由規(guī)劃編制人員依據(jù)個人經(jīng)驗確定, 所以也只能作為項目審批時的參考依據(jù), 指標(biāo)的不確定性恰巧成為管理人員的自由裁量權(quán), 而自由裁量權(quán)過多的存在使個別團體受益, 公眾或政府利益受損, 乃至產(chǎn)生滋生腐敗的隱患。

（三）判列式的項目審批降低了審批效率

城市開發(fā)控制體系一般分為兩種: 判列式和通則式。通常來講, 通則式管理可以較大程度地發(fā)揮政府行政快速、高效的特點, 符合對市場最小干預(yù)的市場經(jīng)濟制度中的政府原則；判列式管理體制則可以使土地使用行為最大程度地歸結(jié)到政府行政管理框架中, 使城市建設(shè)行為符合規(guī)劃要求。但事實上, 由于規(guī)劃本身科學(xué)性不強和行政人員較大的自由裁量權(quán), 并沒有真正使建設(shè)行為滿足規(guī)劃要求, 更何況就算是符合規(guī)劃, 但規(guī)劃本身的科學(xué)性也值得商榷。 判列式審批使規(guī)劃行政工作量大大增加, 特別是在當(dāng)前城市化加速發(fā)展時期和機構(gòu)精減裁員之際, 有限的規(guī)劃設(shè)計審批人員要晝夜不停地面對雨后春筍般涌現(xiàn)的各類開發(fā)建設(shè)項目, 工作量頗大, 而由于受審批時間之限, 工作質(zhì)量如何也就可想而知。

三、反饋系統(tǒng)存在的問題

（一）行政監(jiān)督機制尚不健全

城市規(guī)劃行政監(jiān)督應(yīng)包括城建監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等內(nèi)容。目前的建監(jiān)察主要針對的是項目的批后管理, 對行政主體缺乏監(jiān)督, 沒有明確技術(shù)違規(guī)和行政失職責(zé)任的追究程序和責(zé)任人的具體界定。 同時, 監(jiān)督也局限于規(guī)劃行政部門內(nèi)部, 自己監(jiān)督自己, 監(jiān)督效果不佳。

（二）社會監(jiān)督機制尚未建立

首先, 社會監(jiān)督在法律上尚未以實體性內(nèi)容予以明確。 因此, 市長公開電話、規(guī)劃展示等行為實際是法律制度不完備而采取的彌補措施, 而非法定的措施往往隨意性較大。 其次是社會監(jiān)督在法律上沒有程序性規(guī)定, 盡管有公眾參與、社會監(jiān)督的呼吁, 但如何操作, 如何使它真正納入到規(guī)劃管理系統(tǒng)中來, 必須要有法律依據(jù)。

（三）規(guī)劃監(jiān)督的巡查、處罰力度有待加強

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī), 規(guī)劃部門面對破壞城市規(guī)劃的行為只能充當(dāng)送達者和強制執(zhí)行的申請者 的角色。在城市建設(shè)過程中, 建設(shè)項目建成后突破規(guī)劃指標(biāo)的事例屢見不鮮, 其結(jié)果往往是 違法風(fēng)險極低, 違法收益極高, 執(zhí)法成本很高, 城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

四、執(zhí)行系統(tǒng)的創(chuàng)新

（一）規(guī)范規(guī)劃審批權(quán)限及程序

在具體項目管理過程中, 應(yīng)公開規(guī)劃審批依據(jù), 在法律規(guī)定的幅度內(nèi), 限定工作人員的自由裁量權(quán), 明確管理人員的職權(quán)范圍、限度和程序, 使規(guī)劃審批實現(xiàn)合法性與合理性的有效結(jié)合。 公開規(guī)劃審批的依據(jù)應(yīng)包括兩部分: 一是行政技術(shù)依據(jù)；二是行政行為的規(guī)定程度。 這個層面的規(guī)劃執(zhí)行管理工作其實就是對建設(shè)單位回答三個問題: 許可、不許可、條件許可, 是對建設(shè)者、管理者或是其他人最有確定性的答復(fù), 是簡單行政過程。此類問題對行政管理人員的數(shù)量、專業(yè)水準(zhǔn)要求都不高。當(dāng)需要應(yīng)付大量建設(shè)項目許可審批時,可以將職權(quán)適量下放到市級規(guī)劃的派出機構(gòu), 以減輕市級的工作壓力, 其前提是行政依據(jù)的科學(xué)合理、行政程序的公開規(guī)范。

（二）改善開發(fā)控制模式

通則式和判例式的開發(fā)控制各有利弊, 不能肯定一種而否定另外一種, 而要尋求兩者的最佳結(jié)合方式, 發(fā)揮各自優(yōu)勢, 提高規(guī)劃管理效率。一般而言, 對整座城市發(fā)展通常以區(qū)劃方式進行通則式管理, 對城市發(fā)展的重點地區(qū)則制定特殊的開發(fā)控制要求, 進行判例式管理。 為確保判例式個案審理的科學(xué)性和合理性, 需要編制重點地區(qū)的城市設(shè)計直至法定圖則, 將其納入開發(fā)控制體系, 這樣既可以為建筑和場地設(shè)計提供明確導(dǎo)引, 也為規(guī)劃部門進行設(shè)計評審提供客觀依據(jù), 提高評審效率。同時, 要通過法定程序減少規(guī)劃審批和規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整的隨意性。由于城市發(fā)展的動態(tài)性和不確定性, 城市設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)或控制性詳規(guī)的指標(biāo)確定后, 并不是非要一成不變, 但也不是說動就動。 對具體項目的規(guī)劃指標(biāo)進行調(diào)整, 不是業(yè)主提出申請、規(guī)劃部門決策拍板 就可以了。作為業(yè)主, 首先要提交可行性研究報告, 提出合法又合理的解釋, 然后由規(guī)劃部門組織專家論證, 再向社會公布, 征求周邊居民意見, 若無異議, 才可批準(zhǔn)實施。

（三）革新規(guī)劃管理工具

隨著城市發(fā)展進程的加快及規(guī)劃工作量的加大, 城市規(guī)劃面臨著信息化、數(shù)字化發(fā)展的趨勢和壓力。在現(xiàn)階段, 不僅要在規(guī)劃編制階段加強信息技術(shù)的應(yīng)用, 對規(guī)劃管理也要進行信息化的改造和技術(shù)提升, 使規(guī)劃信息系統(tǒng)可應(yīng)用于規(guī)劃的編制、審批、跟蹤研究、監(jiān)督協(xié)調(diào)以及公眾參與等環(huán)節(jié), 以提高規(guī)劃信息的利用率、規(guī)劃決策的準(zhǔn)確性和規(guī)劃工作的透明度, 使規(guī)劃工作在提高效率的同時 , 也使規(guī)劃管理更公開和更向公眾負責(zé)。

五、反饋系統(tǒng)的創(chuàng)新

城市管理體制范文第5篇

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)管理體制；改革；動因；模式；路徑選擇

中圖分類號：D669.3 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）04-0017-04

社區(qū)是城市的細胞，是城市建設(shè)與管理的基礎(chǔ)，更是政府加強和創(chuàng)新社會管理的基本立足點和最終落腳點。隨著改革的深入和城市化進程的加快，作為城市管理最基層組織的社區(qū)，其作用越來越凸現(xiàn)，所承載的功能越來越廣泛。與此同時，原有的管理體制已不適應(yīng)新形勢和新任務(wù)的要求。2011年2月19日，同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上強調(diào)指出，要“進一步加強和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎(chǔ)工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制?！币虼?，深化社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，加強基層民主政治建設(shè)，提高社區(qū)居民委員會的自治能力，是社會建設(shè)在現(xiàn)實層面上的具體體現(xiàn)，也是基層治理模式和建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。本文主要剖析城市社區(qū)管理體制改革的深層次原因，對各地改革經(jīng)驗和實踐模式的利弊加以分析，并對未來路徑選擇中的幾個核心問題和幾種關(guān)系進行梳理，以期為今后構(gòu)建城市社區(qū)新型管理體制和運行機制、提高社會管理科學(xué)化水平提供參鑒。

一、追根溯源：城市社區(qū)管理體制改革的動因

從根本上說，我國城市社區(qū)管理體制改革源于兩種力量的推動：一是自上而下的政府推進；二是自下而上的社會推進。自上而下的政府推動是政府面對原有社區(qū)管理體制困境的積極表現(xiàn)，也是政府實現(xiàn)公共事務(wù)的高效管理，防止政府機構(gòu)膨脹的應(yīng)然之舉；而自下而上的社會推動源于公民多層次的服務(wù)需求和公民意識的增強。綜合來看，城市社區(qū)管理體制改革是政府內(nèi)生性的變革意愿與社會外在性需求意愿合力的結(jié)果，它是對社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的一種積極回應(yīng)。

1.突破原有管理體制困境的必然要求。20世紀(jì)90年代中期，發(fā)端于上海的“兩級政府、三級管理”的城市管理體制，把“街道辦”作為第三層級的管理單位，通過行政能力強化來解決越來越多的社區(qū)問題，這種體制在當(dāng)時維系了城市管理的正常運轉(zhuǎn)，也快速推進了城市社區(qū)建設(shè)，但隨著城市化進程的加快和社區(qū)建設(shè)的不斷深化，其弊端日益顯現(xiàn)。首先，街道辦事處權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，功能錯位。一方面，街道辦事處作為城市治理的“神經(jīng)末梢”，雖然名義上在很多工作上擁有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但實際上則有事權(quán)而無職權(quán)。因為街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，從法律地位上來講，本身不具有完全的行政執(zhí)法權(quán)、行政許可權(quán)和行政管理權(quán)。加之，區(qū)政府和街道辦事處的職能關(guān)系比較模糊，區(qū)政府各職能部門在強調(diào)“工作向基層延伸，一切工作進社區(qū)”的口號下，把大量工作“漏”到街道辦事處一級，街道辦事處在沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接的情況下，只能按照各職能部門的委托辦事或充當(dāng)信息集中和發(fā)送的平臺，久而久之，其“二傳手”的角色定位日益明確。另一方面，街道辦事處的工作涉及城市建設(shè)管理、招商引資、協(xié)稅護稅、拆遷安置、民政福利、社會救助、社會保障、計劃生育、人民調(diào)解、社會治安綜合治理等多方面。既有履行政府職能的行政功能，也有組織經(jīng)濟活動的盈利功能，還有社區(qū)的社會服務(wù)功能。在實際工作中，政社不分的現(xiàn)象突出。許多街道辦事處往往把主要精力放在與街道財力緊密相關(guān)的經(jīng)濟創(chuàng)收上，造成功能錯位。其次，居委會行政化色彩濃重，自治地位異化?！皟杉壵?、三級管理”體制雖然表面上強化了街道的管理職能，但是與掌握的管理資源相比，明顯負擔(dān)過重。街道辦事處又將大量事務(wù)下移到社區(qū)，使社區(qū)成為行政網(wǎng)絡(luò)中的“第四級”，成為政府辦事的另一條“腿”。過多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場組織職能和社會事業(yè)單位專業(yè)職能的社區(qū)居委會，變成了一個依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。其過度的行政化帶來的必然后果就是它對城市基層社會的代表性不足，自治地位異化，這種異化也造成了其自身的運轉(zhuǎn)不良和居民對其認同感的下降。

2.對公民多層次服務(wù)需求的有效回應(yīng)。隨著社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能轉(zhuǎn)變等變革，社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，“單位中國”趨于瓦解，數(shù)以千萬計的“單位人”變成“社會人”，社區(qū)成為城市最重要的組織方式。此外，在城鎮(zhèn)化和市場化的驅(qū)動下，農(nóng)村富余勞動力源源不斷地涌入城市尋求更好的發(fā)展機會，社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化的趨勢。與此同時，伴隨著“單位制”的解體，原來政府企業(yè)承擔(dān)的大量社會管理和公共服務(wù)職能自然而然地轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)居民委員會的工作內(nèi)容也隨之發(fā)生了深刻變化。大量的低保人員、下崗失業(yè)人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體的服務(wù)都納入進社區(qū)管理的范圍。據(jù)統(tǒng)計，全國8.7 萬個城市社區(qū)平均每個社區(qū)的居民人數(shù)均超過1萬人。[1]此外，社區(qū)居民因文化層次、經(jīng)濟水平、健康狀況、年齡性別、興趣愛好等不同，服務(wù)需求有所差異。家庭結(jié)構(gòu)小型化和人口老齡化的同時出現(xiàn)，也導(dǎo)致社區(qū)居民福利需求呈現(xiàn)出多層次化的特點。[2]社區(qū)人口結(jié)構(gòu)和社區(qū)工作內(nèi)容的變化最終集中體現(xiàn)于城市社會組織管理的最小單元：社區(qū)。城市社會管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進一步加大，相伴的是居民委員會要不斷提升處理公共事務(wù)的能力和水平，優(yōu)化社區(qū)功能，適應(yīng)不同類型居民的利益訴求和多層次的服務(wù)需求，以從根本上體現(xiàn)其自我管理、自我服務(wù)的組織屬性。

3.提升政府管理和服務(wù)功能的重要舉措。在“兩級政府、三級管理”的城市管理體制中，街道辦事處在處理許多行政事務(wù)時必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。因此，隨著政府機構(gòu)改革目標(biāo)向“小政府、大社會”格局的推進，提升政府管理效能和公共服務(wù)功能成為亟待解決的問題。此外，在國家――社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型中，政府從全能型逐漸向有限型轉(zhuǎn)型，還權(quán)于民，還權(quán)于社會，進行職能調(diào)整與重配。在這一過程中，社會自治和市場調(diào)節(jié)的空間不斷擴大，實現(xiàn)體制優(yōu)化和政績改善的雙重目標(biāo)、實現(xiàn)政府一元管理模式到以政府為主導(dǎo)、各類社會組織、企業(yè)和社會公眾共同參與協(xié)同治理的多元主體模式、賦予公民、社會組織更多更好地參與自主管理的機會成為必然。從這種意義上來說，社區(qū)管理體制改革是政府出自管理需要，強力推動的結(jié)果，也是政府從一元管理到政府、社會組織、公民共同治理、構(gòu)建和諧社會的模式的大膽嘗試與探索。

二、溫故知新：城市社區(qū)管理體制改革模式之比較

面對“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”管理體制的困境和社會的現(xiàn)實要求，自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了一股社區(qū)建設(shè)的熱潮。1999年，民政部第一次在10個城市確定了11個城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，經(jīng)過幾年的探索，各地出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、沈陽模式、江漢模式、上海盧灣模式、武漢百步亭模式、深圳鹽田模式和成都錦江模式等。這些探索對于社區(qū)組織自治的回歸、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的改革和完善、社區(qū)建設(shè)乃至社會建設(shè)的進一步推進、城市社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都具有深遠的歷史意義與實踐價值。

社區(qū)管理的核心就是“管理社區(qū)”，由誰來管理，即管理的主體有哪些？管理什么，即管理的內(nèi)容是什么？如何管理，即管理的性質(zhì)怎樣？各管理主體間的分工和關(guān)系如何等構(gòu)成了社區(qū)管理體制。由此可見，社區(qū)管理體制不是割裂的，而是置于區(qū)――街道――社區(qū)互動中的一個大系統(tǒng)。既有的諸多模式雖然都是針對地域情境的有效探索，特點與優(yōu)勢各不相同，但主要都是圍繞著優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和重構(gòu)社區(qū)組織體系這個目標(biāo)進行的，核心問題也是街道和社區(qū)兩個行動主體如何更好發(fā)揮其應(yīng)然角色。

1.理論構(gòu)想。（1）街道辦的“去”與“留”。為了摒棄街道辦事處權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，功能錯位的弊端，實現(xiàn)社區(qū)自治的應(yīng)然角色，“對街道辦的結(jié)構(gòu)職能進行調(diào)整”是諸多學(xué)者關(guān)注的焦點。理論界對“街道辦”的改革構(gòu)想有三：第一種，主張將“街道辦”變成名副其實的一級政府。因為事實上“街道辦”在日常運行中已經(jīng)承擔(dān)了一級政府的工作，做其事而無其名，因此，應(yīng)從法律上明確規(guī)定，從而結(jié)束現(xiàn)實中“街道辦”之行政于法無據(jù)的現(xiàn)象。第二種，主張取消“街道辦”的建制。理由是目前“兩級政府，三級管理”體制導(dǎo)致管理的縱向?qū)哟翁?，不符合城市政府管理職能轉(zhuǎn)變和效率要求。而“兩級政府，兩級管理”的模式不僅管理幅度與管理層級更加科學(xué)，而且其合理化設(shè)置符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求，同時也符合“大社區(qū)”的構(gòu)想。第三種，主張維持現(xiàn)狀，但要對街道辦的結(jié)構(gòu)進行重組并對職能進行重配。一方面，按照“政社分開”原則，將屬于社會管理的職能交給社區(qū)管理。另一方面，街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責(zé)的前提下，根據(jù)自身承擔(dān)的職能，進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，減少與專業(yè)管理部門對應(yīng)的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務(wù)的部門。[3]

（2）社區(qū)組織原則的“議行合一”與“議行分設(shè)”。 在批判居委會行政化色彩過濃、自治性較弱的同時，大部分城市在對居委會層面的改革中將原來“議行合一”的組織原則變?yōu)椤白h行分設(shè)”。就是把居委會原先承擔(dān)的議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，居委會只作為議事和決策機構(gòu)，由居民依法選舉產(chǎn)生，成員兼職且是義務(wù)的，實行屬地化管理。居委會作為“非官方”的自治機構(gòu)，其主要工作通過召開議事會議和開展各項活動來進行。另外成立社區(qū)工作站，作為專門的執(zhí)行機構(gòu)，它也是政府在社區(qū)公共服務(wù)的平臺，負責(zé)各項行政事務(wù)。社區(qū)工作站的運作方式按照區(qū)政府相關(guān)職能部門的要求，參照事業(yè)單位和政府工作部門工作模式，依法、規(guī)范運作，可以實行聘任制等多種方式。而社區(qū)中對居民的社會化服務(wù)則由政府通過購買服務(wù)或其他方式引入社會組織來承擔(dān)。議行分設(shè)充分體現(xiàn)了社區(qū)居委會“基層群眾自治組織”的性質(zhì)，真正使社區(qū)成為群眾的“頭”，而不只是政府的“腿”。

2.實踐模式的比較分析。在上述構(gòu)想基礎(chǔ)上，中國社區(qū)管理體制改革實踐展現(xiàn)的是從無到有、從零星的東部少數(shù)發(fā)達地區(qū)向中西部地區(qū)不斷拓展的圖景。當(dāng)眾多研究者傾心于闡述不同模式的積極作用時，我們不禁要問各地實踐中產(chǎn)生的模式在中國大部分的土壤中是否適應(yīng)？它的成長、壯大及推廣是否需要時間的驗證和實踐的不斷演練？俗話說：溫故而知新。重新審視各地實踐模式對新一輪的社區(qū)管理體制改革不無裨益。

將“街道辦”升格為一級政府需經(jīng)國家立法機關(guān)修改憲法和地方組織法，不符合國際慣例，短期內(nèi)難以實現(xiàn)，因此，這種構(gòu)想并無對應(yīng)的實踐模式。而撤銷“街道辦”的建制，在青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)、北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)、安徽銅陵銅官山社區(qū)進行了試點，實現(xiàn)了“區(qū)直管社區(qū)”。不可否認，撤銷街道辦在政府層面減少了管理層級，實現(xiàn)了扁平化管理，達到了人員精簡和效率提高的目標(biāo)，使區(qū)政府各職能部門直接與社區(qū)互動，可謂“一竿子插到底”，方便了群眾辦事，也降低了管理過程中的信息失真，為構(gòu)建“小政府、大社會、小機構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)；在社區(qū)層面按照“政事分離、政社分離”的原則，各職能部門把原先交給街道辦事處的職能向上收回，將政府行政職能從社區(qū)中剝離出來，而把社會性、群眾性的事務(wù)剝離出來向下交予社區(qū)和市場，為社區(qū)自治角色的實現(xiàn)提供了條件和可能。但是，撤銷街道辦事處建制的做法，不僅需要根據(jù)實際對原有的行政區(qū)劃進行調(diào)整，而且還改變了區(qū)政府權(quán)利運作模式及各職能部門歸口工作的重新分配，屬于大刀闊斧式的改革，風(fēng)險較大。本著積極穩(wěn)妥，逐步推進的原則，這一模式在短期內(nèi)可能難以推廣。比較而言，對街道辦的結(jié)構(gòu)進行重組并對職能進行重配，進一步理順條塊關(guān)系，難度較小，大部分地區(qū)在實踐中多采用這種模式，以上海效果最好。上海在調(diào)整中著重強化了街道辦事處在社區(qū)的綜合管理職能，創(chuàng)造條件逐步淡化并最終取消了中心城區(qū)街道辦招商引資的職能，保證街道辦事處將更多精力轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)上來。但是經(jīng)濟職能的弱化是否會影響街道辦事處的積極性和能動性，進而影響到社區(qū)建設(shè)和管理質(zhì)量呢？此外，街道功能的調(diào)整，也必然牽扯到區(qū)政府功能的一系列調(diào)整，如何在區(qū)級層面上建立專項的社區(qū)公共財政體系，區(qū)政府職能部門如何真正實現(xiàn)專業(yè)管理到底，這些問題的解決都需要在實踐中進一步探索和演練。

在社區(qū)組織原則上深圳的鹽田模式成了各地學(xué)習(xí)的樣本。為了讓居委會的自治功能得以實現(xiàn)，1999年開始，深圳鹽田區(qū)先后通過三次改革創(chuàng)新，從“議行合一”的舊體制逐漸向以“議行分設(shè)”新理念構(gòu)建的社區(qū)組織體制過渡，讓曾經(jīng)承擔(dān)著許多政府各職能部門下沉下來的大量行政事務(wù)的居委會逐漸還位于真正的居民自治組織。在此基礎(chǔ)上還進一步推行了“居站分設(shè)”，也就是成立社區(qū)工作站作為行政機構(gòu)，專門承擔(dān)原先由居委會承擔(dān)的行政事務(wù)，這樣居委會承擔(dān)的行政事務(wù)就可以剝離出來，從而可以專門發(fā)揮自治功能。[4]不可否認，社區(qū)管理體制“議行分設(shè)”的探索是治療居委會行政化色彩過濃的一劑良藥，但是，必須注意的是理論與實踐的差距。在中國社區(qū)現(xiàn)有發(fā)展階段上，通過何種具體措施來保證“議行分設(shè)”的運行效果是關(guān)鍵問題。理論上，采取“議行分設(shè)”的做法，居委會在形式上行政化色彩的確得到減弱，但在中國這樣一個長期缺乏民主傳統(tǒng)的國度里，在權(quán)威主義政府占優(yōu)勢和社會組織處于相對弱勢的環(huán)境中，各地居民的參與意識參差不齊，總體態(tài)勢不是很強。此外，由于居委會成員是兼職的而且是義務(wù)性的，無法對社區(qū)事務(wù)做到全面細致地了解，又沒有相應(yīng)的保障機制來保證其積極性、責(zé)任心、議事權(quán)和決策權(quán)，在實踐中難免出現(xiàn)居委會只有“行”而沒有“議”的尷尬局面，有可能導(dǎo)致居委會地位的邊緣化和空心化。這種邊緣化和空心化在“居站分設(shè)”的模式中更容易出現(xiàn)。

以上分析表明：當(dāng)前社區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀仍不容樂觀，仍有許多值得深思和反思的問題。本文認為，社區(qū)管理體制改革在街道層面不應(yīng)在管理層級多少這個層面做文章，而應(yīng)在服務(wù)流程科學(xué)化，即強化功能、提高服務(wù)這個層面花心思；在居委會層面關(guān)鍵不在于按照“議行分設(shè)”或“議行合一”的原則來設(shè)置其組織框架，而是怎樣保證社區(qū)居民有暢通廣泛的參與渠道和平臺、怎樣使居委會成為表達居民整體意志的載體、怎樣使居委會真正成為聯(lián)系政府和社區(qū)居民的橋梁。各地由于受一些客觀經(jīng)濟因素和地方政策的影響，各種構(gòu)想指導(dǎo)下的實踐模式真實的效率圖景只在部分地方成為了現(xiàn)實，但由于大部分地區(qū)正處在新舊體制的碰撞和過渡中，存在較多的阻滯因素，因此理想效率圖景要成為現(xiàn)實還有漫長而遙遠的路要走。

三、吐故納新：城市社區(qū)管理體制改革未來的路徑選擇分析

如前文所述，社區(qū)管理體制是區(qū)、街道、社區(qū)三個行動主體構(gòu)成的系統(tǒng)整體，他們是社區(qū)管理的主體，社區(qū)管理體制改革的關(guān)鍵在于如何使行政管理職能、公共服務(wù)職能和自治職能在區(qū)政府――街道辦――社區(qū)三者互動中形成和諧高效關(guān)系，從而充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，達到資源配置的最優(yōu)與管理績效最佳。未來社區(qū)管理體制改革應(yīng)在借鑒原有模式優(yōu)勢基礎(chǔ)之上，揚棄其不足，結(jié)合各地現(xiàn)實，大膽創(chuàng)新。在未來路徑選擇中應(yīng)進一步厘清幾個核心問題和幾種關(guān)系，才能避免走入誤區(qū)，減少改革中遇到的阻力，降低改革帶來的社會不穩(wěn)定風(fēng)險。

1.社區(qū)自治與政府參與應(yīng)是互斥關(guān)系還是合作關(guān)系。綜觀全球，社區(qū)自治是世界的經(jīng)驗，也是中國社會發(fā)展的必然趨勢。社區(qū)是居民自己的家園，因此，無論從本質(zhì)還是從實踐來看，社區(qū)自治都是社區(qū)管理體制改革的基本方向。但是否因為要避免社區(qū)行政化狀況的出現(xiàn)就一定不能有政府的參與？有政府的參與社區(qū)就不能實現(xiàn)其自治的功能呢？實際上，這兩者之間并非絕對的互斥關(guān)系。政府的參與并不一定有礙于自治的實現(xiàn)，而社區(qū)的自治也不是完全排斥政府的參與，二者之間應(yīng)是一種合作關(guān)系而不是互斥關(guān)系。合作關(guān)系就是按照“行政歸行政，自治歸自治”的原則，分工協(xié)作，相互配合，共同實現(xiàn)“善治和良治”的目標(biāo)，由原來的政府“替民做主”變?yōu)檎笇?dǎo)下居民的“自己做主”。即使在社區(qū)自治下，政府依然要發(fā)揮起“舵手”的職能，對社區(qū)工作進行指導(dǎo)、撥款支持社區(qū)自治、為社會自治組織的成長創(chuàng)造條件。目前，社會組織能力較弱、社區(qū)居民參與意識淡薄，還不具備自治能力和條件，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多責(zé)任，這并非越俎代庖，而是政府對社會公共事務(wù)負責(zé)的體現(xiàn)；當(dāng)社區(qū)在實踐鍛煉中具備了成熟的治理能力時，國家權(quán)力自然退出。政府參與的程度并非一成不變，應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和社區(qū)自治能力動態(tài)變化，而政府與社區(qū)權(quán)力責(zé)任分配的最優(yōu)點，也應(yīng)隨著社區(qū)資源結(jié)構(gòu)的差異性動態(tài)變化。

2.社區(qū)自治是不是就排斥政府的撥款。按照法律規(guī)定，街道和社區(qū)之間應(yīng)是一種“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系。但是，長期以來，城市街道辦事處憑借其對社區(qū)居委會人、財、物的控制，將政府職能延伸到社區(qū)，街道辦事處與居委會之間“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系往往只停留在字面意義上，而實際呈現(xiàn)出“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系、“上級”與“下級”的關(guān)系。這也就不難理解一些社會成員，甚至包括相當(dāng)部分的政府官員將“社區(qū)”等同于“街道”，認為兩者只是名稱的不同，本質(zhì)上沒有根本區(qū)別，社區(qū)管理不過就是“街道辦”或居委會管理的范圍擴大、內(nèi)容擴展和權(quán)限增大。[5]在未來改革和路徑選擇中應(yīng)走出這種誤區(qū)，即認為由于政府撥給居委會錢，居委會就理所當(dāng)然地應(yīng)接受政府的領(lǐng)導(dǎo)的認識是錯誤的。居委會是社區(qū)居民的自治性組織，而不是基層政權(quán)組織形式，這一點毋庸置疑。當(dāng)然雖然自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展是居委會自治的充分體現(xiàn)，但也不意味政府對社區(qū)撒手不管。政府對居委會工作給予一定的經(jīng)費支持是國家支持和協(xié)助社區(qū)建設(shè)的責(zé)任體現(xiàn)，不應(yīng)成為政府干涉居委會工作的合理借口。目前，在政府資源占優(yōu)勢，而居委會和社區(qū)社會組織自籌能力較差且缺乏專門的公共資源配置下，政府應(yīng)把社區(qū)自治和社區(qū)公共服務(wù)的支出納入財政預(yù)算，通過專項財政支出或一定量的撥款來支持社區(qū)自治發(fā)展。這種方式為社會組織和社區(qū)居民更好地參與社區(qū)公共事務(wù)創(chuàng)造了條件，也使居委會代表當(dāng)?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使管理各項社會事務(wù)的權(quán)力成為可能。政府和社會認為社會組織運轉(zhuǎn)所需資源大多應(yīng)靠自己籌集，這一思想本身就是錯誤的，即便在西方國家，社會組織運作所需的資源大多也是政府讓渡出來的，靠的是一種制度性安排。[6]需要謹(jǐn)記的是，主張政府給予社區(qū)社會組織資金支持并非主張政府權(quán)力的滲透，而意味著二者伙伴關(guān)系良好態(tài)勢的發(fā)展。

3.社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織應(yīng)是何種互動關(guān)系。在社區(qū)建設(shè)中，諸多研究都表明社區(qū)社會組織在社會管理體制改革中具有利益表達與意志聚合、社會整合、公共服務(wù)、自主治理、社會穩(wěn)定、輿情疏導(dǎo)等多重功能，發(fā)展社區(qū)社會組織將為社會管理體制改革提供組織基礎(chǔ)與推動力量。[7]為此，各地在培育社區(qū)社會組織方面都在簡化辦理備案手續(xù)，加強指導(dǎo)和立法規(guī)范并在組織運作、活動場地等方面努力，這無疑對社區(qū)社會組織的成長起到了重要作用。社區(qū)社會組織生存和成長的土壤是社區(qū)，那它與社區(qū)自治主體的居委會應(yīng)是一種什么樣的互動關(guān)系呢？2006年4月，《國務(wù)院關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》明確規(guī)定：“積極支持民間組織開展社區(qū)服務(wù)活動，加強引導(dǎo)和管理，使其在政府和社區(qū)居委會的指導(dǎo)、監(jiān)督下有序開展服務(wù)?！睆囊庖娭胁浑y看出，社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織之間雖然有協(xié)作關(guān)系，但主要還是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但在社區(qū)參與意識相對薄弱的情境下，社區(qū)居委會和社區(qū)社會組織應(yīng)是一種互惠合作的關(guān)系，因為這種關(guān)系有利于培育居民與居委會之間的信任，也有利于社區(qū)居民之間互助合作精神與互惠規(guī)范的形成。目前社區(qū)社會組織主要以娛樂活動型和志愿幫困型為主，他們的組織目標(biāo)及開展的活動與居委會的社區(qū)事務(wù)相一致，與居委會工作內(nèi)容也存在高度的重疊，因此，實踐中如果居委會能和這些社區(qū)社會組織達成共識，合理確定職能范圍和服務(wù)領(lǐng)域，則有利于社區(qū)事務(wù)的管理，更好激發(fā)居民參與社區(qū)的熱情，并在參與的過程中增強居民對社區(qū)的滿意度和歸屬感，提高社區(qū)的活力與生機，強化社區(qū)社會資本。某種意義上說，互惠合作關(guān)系與社區(qū)社會資本形成之間是一個相互積累、相互促進的過程。