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法制審核制度范文第1篇

關(guān)鍵詞證券發(fā)行 核準(zhǔn)制 注冊(cè)制

證券發(fā)行作為發(fā)行人的一項(xiàng)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，但任何權(quán)利都不是絕對(duì)的自由的，證券發(fā)行不具有任意性，因?yàn)樽C券發(fā)行人與投資者兩類市場主體之間往往經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱十分懸殊，在交易過程中不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的平等主體，為了維護(hù)社會(huì)公共利益和良好秩序，國家以社會(huì)本位出發(fā)，制定法律，建立相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，對(duì)證券市場實(shí)施監(jiān)管手段，以國家強(qiáng)制力來保障證券市場的公平，公正，有序，將證券發(fā)行的法律監(jiān)管列為證券監(jiān)管的重要內(nèi)容，建立和完善證券發(fā)行的準(zhǔn)入制度，此即為證券發(fā)行審核制度。所謂證券發(fā)行審核制度是一國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于證券發(fā)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的法律法規(guī)及相關(guān)制度的總稱。由于各國證券管理體制以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)理念不同，根據(jù)發(fā)行人是否受實(shí)質(zhì)條件的限制，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行申請(qǐng)的審查原則與方式，以及發(fā)行申請(qǐng)生效的確定原則，證券發(fā)行審核制度可分為兩種:注冊(cè)制和核準(zhǔn)制，以下分述之。

一、證券發(fā)行審核制度中的注冊(cè)制

(一)注冊(cè)制的含義

注冊(cè)制，又稱申報(bào)制，登記制，公開主義或形式主義，是指發(fā)行人在發(fā)行證券時(shí)，應(yīng)當(dāng)而且只需依法全面，準(zhǔn)確地將投資者作出決策所需要重要信息資料予以充分完全地披露，向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報(bào);證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，不對(duì)證券自身的價(jià)值做出任何判斷，而僅審查信息資料的全面性，真實(shí)性，準(zhǔn)確性和及時(shí)性;發(fā)行人公開和申報(bào)有關(guān)信息材料后，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)未提出補(bǔ)充或修訂意見或未以停止命令阻止注冊(cè)生效者，即視為已依法注冊(cè)，發(fā)行人即可發(fā)行證券。

(二)證券發(fā)行注冊(cè)制的制度基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)

注冊(cè)制的代表是美國和日本等資本市場比較發(fā)達(dá)的國家。其制度基礎(chǔ)是高度發(fā)達(dá)的自治自律的市場經(jīng)濟(jì)，其理論基礎(chǔ)是，證券監(jiān)管制度中的信息披露制度是保護(hù)投資者利益的最為有效的手段之一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能對(duì)其是否符合信息披露制度的要求做出判斷，而對(duì)于發(fā)行人的政權(quán)是否具有投資價(jià)值等實(shí)質(zhì)性問題，應(yīng)由投資者自行判斷。證券發(fā)行只受信息公開制度的約束，投資者依據(jù)公開的信息做出選擇，風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)，在盡量減少政府對(duì)證券市場干預(yù)的前提下，保護(hù)公眾投資者的合法利益。但如果發(fā)行人違反信息公開義務(wù)和注冊(cè)制度，投資者有權(quán)要求發(fā)行人承擔(dān)法律責(zé)任。注冊(cè)制的市場化程度較高，像商品市場一樣，只要將產(chǎn)品信息真實(shí)全面的公開，至于產(chǎn)品能否賣出去，以什么樣的價(jià)格賣出去，完全由市場需求決定。

(三)對(duì)注冊(cè)制的評(píng)價(jià)

注冊(cè)制的優(yōu)點(diǎn)主要是:1.簡化審核程序，減輕主管機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，提高工作效率;2.節(jié)省募捐資金時(shí)間，有利于具有發(fā)展?jié)摿惋L(fēng)險(xiǎn)性的企業(yè)通過證券市場及時(shí)募集到所需資金，獲取發(fā)展機(jī)會(huì);3促使投資者提高投資判斷力，提高市場整體水平，減少對(duì)政府的依賴;4.充分體現(xiàn)證券市場所要求的公開原則、公正原則、公平原則。

但注冊(cè)制也有弊端:1.注冊(cè)制強(qiáng)調(diào)的是信息的真實(shí)性，過分的依賴公開信息披露制度也會(huì)使該制度建立的初衷受到破壞;2.由于注冊(cè)制建立在信息公開的基礎(chǔ)上，這一理論假設(shè)投資者能自由獲取有關(guān)證券的信息，并自主決定投資，這不能實(shí)現(xiàn)對(duì)投資者利益的充分保護(hù);3.發(fā)行手續(xù)簡便使得證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能放任一些質(zhì)量較差的企業(yè)也進(jìn)入證券市場，在一定程度上威脅證券市場的安全。

二、證券發(fā)行審核制度中的核準(zhǔn)制

(一)核準(zhǔn)制的含義

核準(zhǔn)制，又稱實(shí)質(zhì)審查主義或?qū)嵸|(zhì)管理原則，是指發(fā)行人不僅要依法全面，準(zhǔn)確，及時(shí)地將投資者作出投資決策所需要重要信息予以充分披露，而且必須符合法律法規(guī)規(guī)定的實(shí)質(zhì)條件，證券發(fā)行人只有在得到證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)后才能發(fā)行證券;證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅審查發(fā)行人公開信息的真實(shí)性，準(zhǔn)確性和完整性，而且對(duì)證券的投資價(jià)值進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，發(fā)行人必須符合法定條件，否則發(fā)行申請(qǐng)將被否決。

(二)證券發(fā)行核準(zhǔn)制的制度基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)

核準(zhǔn)制的代表是歐洲大陸多數(shù)國家，美國部分州，我國大陸和臺(tái)灣地區(qū)也采取此種審核制度。核準(zhǔn)制以實(shí)質(zhì)管理原則作為理論基礎(chǔ)，是國家干預(yù)在證券監(jiān)管的集中體現(xiàn)，國家希望通過政府設(shè)置的特定機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)證券市場入口的把關(guān)，以法定的條件衡量和審查發(fā)行人是否具備發(fā)行證券的資格，只要具備了這些條件，申請(qǐng)人均可發(fā)行證券，從而在一定程度上排除行為者的行為自由，排除公眾投資者的自由選擇權(quán)，以制度上的硬性約束，尋求法律上的公共利益和社會(huì)安全。機(jī)關(guān)法律經(jīng)常通過嚴(yán)格的規(guī)則和固定的程序阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但是其基本上是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了可預(yù)見性的保障措施，以精微的形式保證合理的預(yù)算。因此，核準(zhǔn)制是國家以法律的形式，將質(zhì)量差的公司排除在證券公開發(fā)行之外。實(shí)踐上，新興市場在證券發(fā)行上市監(jiān)管方面往往傾向于采取核準(zhǔn)制，其主要意圖是:通過政府干預(yù)的加強(qiáng)，運(yùn)用實(shí)質(zhì)性的管理增強(qiáng)證券市場的進(jìn)入限制，彌補(bǔ)相對(duì)薄弱的法律環(huán)境和投資者素質(zhì)有待提高等因素所產(chǎn)生的監(jiān)管不足，因?yàn)樽?cè)制的強(qiáng)制性信息公開披露制度和事后對(duì)發(fā)行欺詐的嚴(yán)厲處罰不足以規(guī)范新興的證券市場，而政府培育證券市場的強(qiáng)烈意識(shí)要求政府不僅是證券市場的“監(jiān)管者”，同時(shí)又是“監(jiān)護(hù)者”，力求通過事前干預(yù)，將質(zhì)量差的公司拒于證券市場之外，以降低證券市場的整體風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者的利益。

(三)對(duì)核準(zhǔn)制的評(píng)價(jià)

核準(zhǔn)制的主要優(yōu)點(diǎn)是:1.對(duì)擬發(fā)行的證券進(jìn)行實(shí)質(zhì)上和形式上的雙重審查，獲準(zhǔn)發(fā)行的證券投資價(jià)值有一定的保障;2.有利于防止不良證券進(jìn)入市場，損害投資者利益;3.提高證券市場的整體質(zhì)量水平，保持證券市場的較高品質(zhì)信用，從而穩(wěn)定證券市場秩序。對(duì)于新興市場而言，核準(zhǔn)制有其存在的必要性和重要性，因?yàn)樾屡d市場往往存在機(jī)制不完善，中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟等問題，通過政府對(duì)證券市場的實(shí)質(zhì)控制管理，可以在一定程度上避免證券市場的動(dòng)蕩，更有力保護(hù)廣大投資者的利益。

但核準(zhǔn)制也非盡善盡美，其缺陷也是顯而易見的:1.主管機(jī)關(guān)負(fù)荷過重，在證券發(fā)行種類和數(shù)量日益增多的情況下，可能導(dǎo)致證券質(zhì)量存在問題;2.容易造成投資者對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成依賴心理，不利于培養(yǎng)成熟的投資人群;3.不利于發(fā)展新興事業(yè)，具有潛力和風(fēng)險(xiǎn)性較高的公司可能因一時(shí)不具備較高的發(fā)行條件而被排斥在外;4.以犧牲證券市場的效率為代價(jià)，證券市場是為了實(shí)現(xiàn)資源的有效配置而產(chǎn)生，其重要衡量標(biāo)準(zhǔn)是效率，而實(shí)質(zhì)性審查可能曠日持久，影響市場的運(yùn)作效率。

三、我國的證券發(fā)行核準(zhǔn)制度

(一)對(duì)我國現(xiàn)行證券發(fā)行核準(zhǔn)制度的評(píng)價(jià)

注冊(cè)制和核準(zhǔn)制雖各有利弊，但在體現(xiàn)公開性，公平性，公正性以及效率性方面，注冊(cè)制更有優(yōu)勢。我國證券發(fā)行審核應(yīng)采取何種制度，在《證券法》制定的過程中就被廣泛關(guān)注，注冊(cè)制、核準(zhǔn)制、注冊(cè)制與核準(zhǔn)制相結(jié)合、審批核準(zhǔn)制等不同的觀點(diǎn)都有其支持者，一個(gè)國家(地區(qū))采取何種發(fā)行審核制度，既受到當(dāng)?shù)刭Y本市場發(fā)展水平的制約，又與本地的經(jīng)濟(jì)體制及其遵循的經(jīng)濟(jì)思想有關(guān)，從本質(zhì)上說是國家管理經(jīng)濟(jì)，調(diào)控市場，貫徹國家貨幣金融政策的重要手段。必須承認(rèn)的是，目前在我國證券市場尚不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊的情況下，國家加大宏觀調(diào)控的力度，實(shí)行核準(zhǔn)制實(shí)為明智之舉，加之我國證券市場的法律，財(cái)力，會(huì)計(jì)，資產(chǎn)評(píng)估制度尚未成熟，投資者對(duì)審核機(jī)構(gòu)的審核結(jié)果報(bào)有較強(qiáng)的依賴心理等因素使得我國證券發(fā)行審核制度的改革難以邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，因此，《證券法》規(guī)定我國采取核準(zhǔn)制是符合我國當(dāng)前以至今后一段時(shí)間內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是證券市場發(fā)展的實(shí)際的。

但隨著中國股市的規(guī)模發(fā)展和日益成熟，尤其是加入世貿(mào)組織后，在經(jīng)濟(jì)全球化和金融自由化的大背景下，面對(duì)國際證券市場的強(qiáng)力競爭，核準(zhǔn)制這種效率低下，不利于市場資源有效合理配置的證券發(fā)行審核制度，存在諸多不盡人意之處，從長遠(yuǎn)來看，證券發(fā)行核準(zhǔn)制“從本質(zhì)上和嚴(yán)格性上來說是審批制到注冊(cè)制的一個(gè)過渡性選擇”

(二)對(duì)我國證券發(fā)行審核制度的改革建議

綜上所述，中國作為一個(gè)新興加轉(zhuǎn)軌的國家，必須采取以下具體措施，大力加強(qiáng)市場環(huán)境的基礎(chǔ)性建設(shè)。

第一，建立健全證券發(fā)行市場的民事賠償制度。近幾年來，頻繁發(fā)生于我國的各類上市公司造假案，導(dǎo)致大批中小投資者深受其害，證券發(fā)行市場民事賠償制度應(yīng)是保護(hù)中小投資者利益的最有效的法律手段。鑒于此，應(yīng)盡快建立以下制度:a.建立證券發(fā)行公司和證券服務(wù)機(jī)構(gòu)證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，賠償和補(bǔ)償基金制度;b.建立相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的董事，監(jiān)事和高層管理人員的責(zé)任保險(xiǎn)制度和忠誠保險(xiǎn)制度;c.建立行政罰款回?fù)苤贫?，確立民事賠償優(yōu)先的原則。

第二，修訂證券發(fā)行審核委員會(huì)和證監(jiān)會(huì)的相關(guān)責(zé)任規(guī)則:1.為了體現(xiàn)證監(jiān)會(huì)對(duì)發(fā)審委委員聘任的嚴(yán)肅性，科學(xué)性以及保證發(fā)身委員會(huì)委員發(fā)表意見的獨(dú)立性，建議將其解聘條件修改為:或嚴(yán)重違反法律法規(guī)，需要移交司法機(jī)關(guān)依法處理;或本人提出辭職申請(qǐng)，否則發(fā)審委委員在聘期內(nèi)不得被解職。

2.加大對(duì)發(fā)審委委員違法違規(guī)行為的經(jīng)濟(jì)處罰力度，并制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。

3.我國當(dāng)前核準(zhǔn)制下的民事責(zé)任之規(guī)定了發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)的連帶責(zé)任，證監(jiān)會(huì)不需要負(fù)任何民事責(zé)任，僅規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，這樣的規(guī)定，導(dǎo)致證監(jiān)會(huì)的權(quán)力與責(zé)任不相稱，筆者建議，應(yīng)建立證監(jiān)會(huì)因工作失誤致使不良證券發(fā)行給投資者造成損失的民事責(zé)任制度。

4.開展投資者教育，不斷提高投資者的素質(zhì)。為了防止投資者產(chǎn)生對(duì)政府和準(zhǔn)得過分依賴心理，證監(jiān)會(huì)各個(gè)派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，并監(jiān)督，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的證券公司積極開展教育工作，通過必要的法律手段和宣傳媒介告知公眾，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審核制保證申請(qǐng)者申請(qǐng)時(shí)符合法定發(fā)行條件，發(fā)行權(quán)的授予，并不意味著審核機(jī)構(gòu)擔(dān)保證券投資風(fēng)險(xiǎn)，另外，也應(yīng)注意對(duì)廣大投資者普及證券市場基本知識(shí)，宣傳證券市場的各項(xiàng)法律法規(guī)及方針政策，進(jìn)行正確的投資理念教育，幫助投資者明確認(rèn)識(shí)自身的權(quán)利和義務(wù)等。

參考文獻(xiàn)

[1]楊志華.證券法律制度研究.中國政法大學(xué)出版社.1995年版.

[2]程合紅.從證券市場出現(xiàn)的問題透視證券發(fā)行監(jiān)管制度.法制日?qǐng)?bào).2001年10月28日.

法制審核制度范文第2篇

證券發(fā)行審核制度的修改應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三個(gè)原則：既要立足于中國國情，又必須著眼于國際市場發(fā)展，吸收和借鑒發(fā)達(dá)資本市場發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)；既要體現(xiàn)《證券法》的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和可操作性，規(guī)范市場各方的行為、責(zé)任，依法辦事，依法治市，又要賦予證監(jiān)會(huì)一定的權(quán)限；在相關(guān)法律條款設(shè)計(jì)上，既要考慮我國資本市場的歷史發(fā)展階段和現(xiàn)有的市場容量水平，又應(yīng)具有前瞻性，為持續(xù)發(fā)展預(yù)留充足的空間和余地。

證券發(fā)行審核制度修改涉及的主要問題

（一）公開發(fā)行與私募等發(fā)行方式的界定問題?！蹲C券法》第二章標(biāo)題為“證券發(fā)行”，按照國際慣例，證券發(fā)行可分為私募和公募兩種方式，但并未將非公開發(fā)行的證券納入管轄范圍，未對(duì)私募發(fā)行方式作出明確規(guī)定。我們建議《證券法》的相關(guān)內(nèi)容修改表述為：公開發(fā)行須遵循證券監(jiān)管部門規(guī)定的披露信息的內(nèi)容和方式發(fā)行，未經(jīng)有權(quán)部門核準(zhǔn)任何人不得以公開或非公開方式發(fā)行證券。對(duì)公開發(fā)行的證券和非公開發(fā)行的證券明確予以區(qū)分，從而確認(rèn)私募發(fā)行方式存在的合法性，并可授權(quán)中國證監(jiān)會(huì)另行制定相關(guān)的管理辦法和操作細(xì)則。

（二）關(guān)于股票發(fā)行條件與審核標(biāo)準(zhǔn)問題?！豆痉ā返?37條規(guī)定了公司發(fā)行新股的條件包括“公司最近三年內(nèi)連續(xù)盈利”等4個(gè)條件，而有的條件又過于簡單。出現(xiàn)了一方面是門檻高、另一方面是條件簡單這樣看似矛盾的局面，我們認(rèn)為出現(xiàn)這種情況的關(guān)鍵是由于我國只有單一主板形式，企業(yè)公開發(fā)行股票必須在主板上市，而企業(yè)是千差萬別的。因此應(yīng)考慮在我國建立多層次資本市場的發(fā)展需要，《證券法》規(guī)定的股票發(fā)行上市的條件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的市場層次要求相應(yīng)做出不同的規(guī)定，并割斷股票發(fā)行和上市的必然聯(lián)系。

建議參照國際慣例，將發(fā)行審核委員會(huì)改為上市審核委員會(huì)，主要進(jìn)行上市審核。在不損害投資者和公眾利益的前提下，由證監(jiān)會(huì)在審核過程中決定是否一次通過或是需要企業(yè)補(bǔ)充材料還是舉行聽證會(huì)，為今后股票發(fā)行制度由核準(zhǔn)制向注冊(cè)制過渡創(chuàng)造法律條件。

另外，在發(fā)行審核中，對(duì)于再融資與IPO的審核應(yīng)區(qū)別對(duì)待，IPO是公開發(fā)行股票成為公眾公司的關(guān)鍵一步應(yīng)嚴(yán)把審核關(guān)，而對(duì)于上市公司的再融資行為則視情況適當(dāng)放松。

（三）關(guān)于發(fā)行審核委員會(huì)制度的問題。本次《證券法》的修改應(yīng)對(duì)證監(jiān)會(huì)與發(fā)審委的權(quán)力和責(zé)任加以明確，并使發(fā)審委的審核機(jī)制透明化，使其接受公眾監(jiān)督。建議對(duì)《證券法》的相關(guān)條款進(jìn)行修改，對(duì)股票發(fā)行申請(qǐng)的審核采取以下幾種形式：

1、對(duì)不符合股票發(fā)行法定條件的發(fā)行申請(qǐng)，證監(jiān)會(huì)有權(quán)直接作出不予核準(zhǔn)或終止發(fā)行審核的決定。

2、將發(fā)審委制度作為聽證會(huì)的一種形式，證監(jiān)會(huì)認(rèn)為有必要時(shí)舉行；發(fā)行人和各中介機(jī)構(gòu)均可參與，公開答辯，發(fā)審委員記名投票。

3、對(duì)完全符合法定條件且不會(huì)構(gòu)成侵犯公眾和投資者利益的，證監(jiān)會(huì)可豁免發(fā)審委審核程序直接作出予以核準(zhǔn)的決定。

4、證監(jiān)會(huì)另行規(guī)定的其他形式。

（四）明確市場參與各方的權(quán)利和責(zé)任，確保上市公司質(zhì)量。要規(guī)范證券發(fā)行市場的運(yùn)行，提高上市公司的質(zhì)量，必須明確市場參與各方包括發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)、投資者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任。

目前證監(jiān)會(huì)正在考慮引入公開發(fā)行和上市保薦人制度，明確規(guī)定了具有主承銷商資格的證券公司推薦股票發(fā)行上市的保薦責(zé)任。本次《證券法》的修改應(yīng)為保薦人制度及其配套改革的推出提供立法依據(jù)，為保薦機(jī)構(gòu)及保薦代表人履行相應(yīng)的保薦職責(zé)提供法律保障。

（五）條款設(shè)計(jì)要預(yù)留一定的發(fā)展空間和余地。應(yīng)充分考慮加入WTO后金融證券業(yè)的發(fā)展趨勢，和與國際市場對(duì)接和競爭的要求，為今后的發(fā)展預(yù)留足夠的空間。包括前面提及的私募發(fā)行、多層次證券市場體系的建立、向注冊(cè)制的過渡等都應(yīng)有相應(yīng)的條文設(shè)計(jì)。建議授予證監(jiān)會(huì)相應(yīng)的權(quán)利，授權(quán)其可根據(jù)市場變化的相應(yīng)情況，在符合公眾利益和保護(hù)投資者的前提下制訂相關(guān)條例和規(guī)則對(duì)公司法和證券法相應(yīng)條款做出補(bǔ)充或調(diào)整，以滿足市場發(fā)展的新需要和新要求。

法制審核制度范文第3篇

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1.新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)取得的成效

1.1農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)有所減輕，因病致貧、因病返貧的情況有所緩解。

按照新農(nóng)合制度的規(guī)定，參合農(nóng)民患病后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院治療可以得到至少40%以上的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償，而且，這一補(bǔ)償比例還在不斷提高，在2005-2006年度將提高到50%以上。因此，從理論上看，今后農(nóng)民患大病住院只需要自負(fù)少部分的醫(yī)療費(fèi)用，而大部分醫(yī)療費(fèi)用由新農(nóng)合負(fù)擔(dān)，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已快接近城市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)償水平。2003、2004和2005年三個(gè)年度，大理州彌渡縣參合農(nóng)民平均每次住院得到的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償額分別是358元、406元和429元，呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。

1.2農(nóng)民的健康意識(shí)和自我保健意識(shí)開始增強(qiáng)，潛在的醫(yī)療衛(wèi)生需求逐步釋放出來。

開展新農(nóng)合之前，由于醫(yī)療費(fèi)用高、收入水平低，因此很多農(nóng)民都是“小病扛，大病挨，重病才往醫(yī)院抬”。開展新農(nóng)合以后，農(nóng)民的看病意識(shí)和自我保健意識(shí)明顯增強(qiáng)。在大理州彌渡縣，2003-2004年度全縣參合農(nóng)民的門診量是54694人次，2004-2005年度上升為70675人次，增長了29.2%；2003-2004年度全縣參合農(nóng)民的住院數(shù)是5163人次，2004-2005年度上升為9003人次，增長了74.4%。在賓川縣，實(shí)行的是門診費(fèi)用的20%減免報(bào)銷制度，參合農(nóng)民的門診就診需求量更是快速上升。

1.3新農(nóng)合推動(dòng)了農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

新農(nóng)合對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的推動(dòng)作用，首先，表現(xiàn)在整個(gè)農(nóng)村醫(yī)療市場的擴(kuò)大和衛(wèi)生業(yè)務(wù)收入的迅速增長，這為農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，農(nóng)村鄉(xiāng)村衛(wèi)生系統(tǒng)的服務(wù)條件、藥品供應(yīng)和監(jiān)管等衛(wèi)生供給狀況也得到了明顯改善。如彌渡的苴力鎮(zhèn)、賓川的州城鎮(zhèn)等衛(wèi)生院在開展新農(nóng)合以前醫(yī)院設(shè)備落后、從沒做過手術(shù)，在開展新農(nóng)合后，通過國債資金加上地方補(bǔ)助及自籌資金，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都增加了至少50萬元以上的衛(wèi)生投資，改善了醫(yī)療衛(wèi)生條件，醫(yī)院的業(yè)務(wù)收入大幅度增長。另外，新農(nóng)合的開展還優(yōu)化了農(nóng)村衛(wèi)生結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了縣鄉(xiāng)村之間衛(wèi)生資源的合理分工，提高了各級(jí)醫(yī)療資源的使用效率，初步形成了“小病不出村，大病不出鄉(xiāng)，重病才需到縣上”的局面。

2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展中存在的問題

新農(nóng)合的啟動(dòng)和發(fā)展是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其運(yùn)轉(zhuǎn)和作用發(fā)揮涉及到參合農(nóng)民、醫(yī)療單位、衛(wèi)生主管部門及各級(jí)政府等多方面的關(guān)系協(xié)調(diào)。存在的問題主要有：

2.1新農(nóng)合的籌資成本高，辦公經(jīng)費(fèi)得不到保證，影響了衛(wèi)生部門的積極性。

目前，新農(nóng)合籌資成本很高。據(jù)測算，籌得每位參合農(nóng)民10元醫(yī)療基金的成本在1.5~2.5元之間。并且，籌資期間也很長，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的籌資仍然需要長達(dá)1~2個(gè)月的動(dòng)員才能達(dá)到80%以上的參合率。在新農(nóng)合的運(yùn)行管理上，大理州在首年安排了40多名專職管理人員，辦公經(jīng)費(fèi)也基本到位。但在后續(xù)發(fā)展中，由于貧困縣財(cái)政困難，辦公經(jīng)費(fèi)難以足額落實(shí)，只好由衛(wèi)生部門承擔(dān)運(yùn)行費(fèi)用。高昂的籌資成本和運(yùn)行成本，已在一定程度上影響了衛(wèi)生部門繼續(xù)開展新農(nóng)合的積極性。

2.2醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還不夠科學(xué)，變動(dòng)頻繁。

大理州在試點(diǎn)四年多的時(shí)間里，住院費(fèi)用的補(bǔ)償比例調(diào)整了三次以上，合管辦對(duì)基金的管理缺乏必要的專業(yè)技能，由此造成基金沉淀比率波動(dòng)大，影響了制度的穩(wěn)定性和農(nóng)民的信任。如彌渡縣在2003~2004年度，家庭帳戶基金沉淀額是174.7萬元，沉淀比率高達(dá)73.1%；住院基金沉淀額為296萬元，沉淀比率是62.8%，新農(nóng)合基金的平均沉淀率為65.4%。如此高的資金沉淀率嚴(yán)重影響了參合農(nóng)民的受益面和受益程度，也不符合新農(nóng)合基金“以收定支”的管理原則。2004~2005年度在下調(diào)了家庭賬戶基金比例、提高住院補(bǔ)償比例后，新農(nóng)合基金平均沉淀率才迅速下降為20.5%。

2.3對(duì)衛(wèi)生服務(wù)行為的監(jiān)管力度不夠，醫(yī)藥費(fèi)用上漲過快?；鸸芾砩洗嬖诼┒?，影響了參合農(nóng)民和村級(jí)衛(wèi)生所的積極性。

醫(yī)療機(jī)構(gòu)以藥養(yǎng)醫(yī)的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，醫(yī)院誘使參合農(nóng)民住院、小病大治、開高價(jià)藥、自費(fèi)藥等不規(guī)范行為依然普遍。醫(yī)藥費(fèi)用的上漲，部分抵消了新農(nóng)合制度在減輕農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)方面的作用。此外，由于報(bào)銷手續(xù)繁多和宣傳不到位，很多農(nóng)民在申請(qǐng)住院報(bào)銷時(shí)本可以按40%報(bào)銷，但因?yàn)闆]有帶身份證或其它證件，便只能按照20%的門診比例報(bào)銷了。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬點(diǎn)，由于管理人員較少往往會(huì)導(dǎo)致門診減免資金不能及時(shí)下?lián)?，造成衛(wèi)生所因流動(dòng)資金不足嚴(yán)重缺醫(yī)少藥，影響了農(nóng)民看病，造成不良的影響；由于沒有法律的約束，致使新農(nóng)合的效果受到影響。

3.完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的法律對(duì)策

3.1探索創(chuàng)新機(jī)制，降低新農(nóng)合的籌資成本。

針對(duì)當(dāng)前新農(nóng)合籌資難、成本高的問題，可嘗試采用報(bào)銷資金預(yù)繳存和村衛(wèi)生所包片制度。經(jīng)過四年多的全面宣傳，新農(nóng)合政策已基本深入人心，籌資時(shí)可不再采用這種高成本的方式，而采用預(yù)繳存和包片相結(jié)合的制度。對(duì)于當(dāng)年發(fā)生疾病報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用的農(nóng)民，在自愿的基礎(chǔ)上，用報(bào)銷所得的部分費(fèi)用預(yù)繳次年的參保資金。對(duì)于未參保的農(nóng)民，委托各村衛(wèi)生所包片宣傳發(fā)動(dòng)和代收參保資金，合管辦向代辦點(diǎn)支付一定比例的手續(xù)費(fèi)。因?yàn)榇寮?jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與農(nóng)民群眾較熟悉，有利于降低籌資成本及調(diào)動(dòng)村級(jí)醫(yī)務(wù)人員的參合積極性，進(jìn)而形成衛(wèi)生部門與參合農(nóng)民之間的一種良性互動(dòng)機(jī)制。

3.2加強(qiáng)醫(yī)療基金的運(yùn)行管理，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)。

新農(nóng)合最終能不能讓農(nóng)民得到實(shí)惠，關(guān)鍵在于醫(yī)療基金的運(yùn)行管理。建議從以下途徑解決新農(nóng)合的辦公經(jīng)費(fèi)問題：通過法律法規(guī)強(qiáng)制規(guī)定，各地財(cái)政必須按照參合農(nóng)民人頭數(shù)核定人員編制和撥給辦公經(jīng)費(fèi)，辦公經(jīng)費(fèi)不能到位的不予下?lián)苤醒爰笆〉男罗r(nóng)合配套金，并對(duì)主要責(zé)任人實(shí)行嚴(yán)懲。對(duì)于財(cái)政確實(shí)困難的貧困縣，由財(cái)政部門按照一定的標(biāo)準(zhǔn)下?lián)軐ｍ?xiàng)新農(nóng)合管理經(jīng)費(fèi)，以確保貧困縣新農(nóng)合工作的正常管理。

3.3強(qiáng)化衛(wèi)生服務(wù)行為監(jiān)管，嚴(yán)格控制醫(yī)藥費(fèi)用上漲，保護(hù)新農(nóng)合成果。

由各地醫(yī)改辦或衛(wèi)生局統(tǒng)一建立新農(nóng)合醫(yī)療監(jiān)督委員會(huì)，定期到各地審查定點(diǎn)醫(yī)院對(duì)參合農(nóng)民采取的醫(yī)療方案或醫(yī)生開具的處方單，重點(diǎn)審查藥品的選擇和用藥量、大型設(shè)備檢查的必要性、新特藥和自費(fèi)項(xiàng)目的控制情況、是否存在誘導(dǎo)性住院、藥品價(jià)格執(zhí)行情況等，對(duì)違規(guī)醫(yī)療單位和個(gè)人實(shí)行從重處罰，追究法律責(zé)任。

3.4科學(xué)確定門診、住院費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)控醫(yī)療基金運(yùn)行。

新農(nóng)合制度要逐步穩(wěn)定醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免頻繁變動(dòng)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以“量入為出”原則為指導(dǎo)，通過科學(xué)測算來確定。當(dāng)前，一些試點(diǎn)縣在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上有些保守，同時(shí)在基金的使用上也存在一定的“惜賠”現(xiàn)象，導(dǎo)致當(dāng)年醫(yī)療基金過多沉淀。對(duì)于連年沉淀的資金，一定要加強(qiáng)監(jiān)控，防止貪污、挪用。建議將沉淀資金計(jì)提為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于平衡以后年度可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)虧空，同時(shí)要適當(dāng)提高補(bǔ)償比例，保證在一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療基金的收支平衡。

參考文獻(xiàn)

[1]衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部．關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見．國務(wù)院公報(bào)．2003年6月．

[2]庹國柱、王國軍．中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究[M]．北京：首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社，2002．

法制審核制度范文第4篇

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；審計(jì)監(jiān)督；法治政府建設(shè)；作用

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）001-000-02

黨的十以來，特別是十八屆四中全會(huì)以來，針對(duì)依法治國提出了新的發(fā)展要求和戰(zhàn)略部署。新形勢下，法治政府的建設(shè)被賦予了新的內(nèi)涵和意義，法治政府將與依法治國和構(gòu)建和諧社會(huì)緊密聯(lián)系。

建設(shè)法治政府必須把依法行政作為政府權(quán)力配置和運(yùn)行的基本原則，把提高制度建設(shè)質(zhì)量、確保法律實(shí)施、嚴(yán)格各項(xiàng)監(jiān)督、轉(zhuǎn)變政府職能作為重要舉措，并加以貫徹落實(shí)。但不可否認(rèn)，受歷史、體制等因素的影響，現(xiàn)階段依法行政的質(zhì)量、水平、標(biāo)準(zhǔn)還不高，依法行政體系建設(shè)還不完善、成熟。這些問題的存在，在一定程度上制約了法治政府的建設(shè)進(jìn)程，影響法治政府的建設(shè)步伐。

為此，需要進(jìn)一步建立和完善行政管理制度，加強(qiáng)行政監(jiān)督，以保障行政權(quán)力在法律規(guī)定范圍內(nèi)運(yùn)行。與此同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督作為《中華人民共和國憲法》確立的一項(xiàng)監(jiān)督制度，是黨和國家治理體系的重要組成部分，黨的十八屆四中全會(huì)更是將其列為“監(jiān)督”之一，在推動(dòng)完善國家治理、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)反腐倡廉、推動(dòng)民主法制建設(shè)等方面發(fā)揮積極成效。審計(jì)機(jī)關(guān)作為審計(jì)監(jiān)督的職能部門，依法獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督，能促進(jìn)依法行政，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，保障社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)全面貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，適應(yīng)引領(lǐng)新常態(tài)，服務(wù)深化改革發(fā)展，認(rèn)真履行工作職責(zé)，轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，創(chuàng)新法治思維，改進(jìn)方法手段，加大審計(jì)監(jiān)督力度，為推進(jìn)依法行政、促進(jìn)法治政府建設(shè)發(fā)揮積極作用。

一、提高政府公信，加強(qiáng)地方政府執(zhí)法行為監(jiān)督檢查

在實(shí)際工作中，不難發(fā)現(xiàn)一些地方、一些部門行政不作為、慢作為、亂作為的現(xiàn)象仍然存在，已經(jīng)成為影響政府執(zhí)行力的突出問題。不僅影響法治政府的建設(shè)力度，還損害了黨和國家的威嚴(yán)。因此，需要加強(qiáng)地方政府行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督制約，提升政府執(zhí)行力和公信力。

加強(qiáng)地方政府行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查，一是要加強(qiáng)行政執(zhí)法行為的審計(jì)監(jiān)督。加大行政執(zhí)法行為的監(jiān)督力度，嚴(yán)厲查處違法亂紀(jì)行為，切實(shí)維護(hù)公共利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。二是要加強(qiáng)對(duì)中央和省委省政府的重大決策部署執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督。加大對(duì)重大決策部署的監(jiān)督力度，促使各級(jí)地方政府和部門做到“令行禁止”，杜絕“有令不止”，提高政府執(zhí)行力。三是要加強(qiáng)重大違法違紀(jì)案件的審計(jì)監(jiān)督。加大廉政和糾風(fēng)治亂等方面的監(jiān)督力度，堅(jiān)決查處貪污賄賂、失職瀆職、等嚴(yán)重?fù)p害國家和人民利益的案件，全面推進(jìn)依法行政。

二、正確行使權(quán)力，加強(qiáng)執(zhí)法主體履職行為審計(jì)監(jiān)督

眾所周知，現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在開展行政執(zhí)法行為過程中，具有一定的自由裁量唷S捎諶鄙儐嚶Φ鬧圃脊娣叮導(dǎo)致自由裁量權(quán)力較大，裁量尺度不一，很容易出現(xiàn)執(zhí)法不公、懲罰過重或過輕、暗箱操作等問題，因此要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職行為的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范行政自由裁量權(quán)。

加強(qiáng)行政執(zhí)法的審計(jì)監(jiān)督，就要將行政執(zhí)法主體履職行為納入監(jiān)督范圍，促進(jìn)行政執(zhí)法主體依法履職。首先行政執(zhí)法主體要自覺接受人大、紀(jì)委、政府以及人民群眾的監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度，本著“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，向社會(huì)公開執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序，增加行政執(zhí)法的透明度，盡量避免行政機(jī)關(guān)不當(dāng)履職產(chǎn)生的矛盾糾紛。其次審計(jì)機(jī)關(guān)要爭取黨委政府、司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的支持，形成跨部門聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，對(duì)行政執(zhí)法主體的執(zhí)法程序和執(zhí)法依據(jù)等履職行為開展審計(jì)監(jiān)督。再次審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)行政執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)行使的合理性、合規(guī)性開展審計(jì)監(jiān)督，促使行政執(zhí)法主體正確行使自由裁量權(quán)，掌握合理尺度，提高認(rèn)識(shí)，自覺接受法院的司法審查和社會(huì)的監(jiān)督，確保行政執(zhí)法的客觀、公正。

三、促進(jìn)制度建設(shè)，加強(qiáng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改落實(shí)

各級(jí)行政執(zhí)法主體要提高對(duì)審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)，高度重視審計(jì)整改工作，嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)整改第一責(zé)任人職責(zé)，認(rèn)真對(duì)待審計(jì)部門提出的整改意見建議，積極推進(jìn)審計(jì)整改責(zé)任追究制度，明確整改負(fù)責(zé)人和整改時(shí)間，督促審計(jì)整改落實(shí)到位。同時(shí)對(duì)審計(jì)報(bào)告中提出的針對(duì)本地本部門行政執(zhí)法過程中的不規(guī)范行為的審計(jì)意見和建議，要及時(shí)整理歸納，制定出相應(yīng)的規(guī)章制度，促進(jìn)審計(jì)意見建議更加規(guī)范化和具體化，科學(xué)、合理、務(wù)實(shí)的落實(shí)審計(jì)整改建議意見。

對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，要追蹤溯源，要從體制機(jī)制上下功夫，要建立一套執(zhí)行有力、行之有效、高效運(yùn)作的行政執(zhí)法體制，促進(jìn)執(zhí)法的制度化、規(guī)范化。同時(shí)將審計(jì)監(jiān)督作為行政執(zhí)法體制建設(shè)內(nèi)容之一，審計(jì)整改落實(shí)情況納入績效目標(biāo)考核范疇。必要時(shí)可由紀(jì)委、檢察院、審計(jì)等部門聯(lián)合成立審計(jì)整改監(jiān)督小組，規(guī)范工作流程，明確究責(zé)方式，不斷加強(qiáng)工作間的協(xié)調(diào)與配合，提高行政執(zhí)法效力。

四、提升監(jiān)督能力，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身隊(duì)伍建設(shè)

行政機(jī)關(guān)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，是實(shí)現(xiàn)依法治國，推動(dòng)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵。就審計(jì)工作實(shí)際而言，依法行政就是依法審計(jì)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要通過增強(qiáng)法治理念、構(gòu)建制度體系，規(guī)范審計(jì)行為，著力提高審計(jì)干部依法審計(jì)能力，創(chuàng)新審計(jì)法治思維和方式，正確做到“三個(gè)區(qū)分”，切實(shí)提升解決問題的能力，不斷加強(qiáng)審計(jì)法治建設(shè)，以嚴(yán)格規(guī)范的審計(jì)執(zhí)法行為，確保問題查處和審計(jì)結(jié)果經(jīng)得起時(shí)間和實(shí)踐檢驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)的整體推進(jìn)，有效發(fā)揮法治作用和維護(hù)法治權(quán)威。一是要堅(jiān)持依法審計(jì)。依法審計(jì)是審計(jì)工作的基本原則，為了促使審計(jì)監(jiān)督工作更加規(guī)范化和法制化，中央政府以及地方政府相繼出臺(tái)審計(jì)法和相關(guān)審計(jì)條例，目的就是為審計(jì)工作開展奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。開展審計(jì)監(jiān)督過程，涉及到的審計(jì)執(zhí)法、審計(jì)管理、監(jiān)督管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)等多個(gè)環(huán)節(jié)，都先后制定了相關(guān)的法規(guī)制度，這樣在結(jié)合實(shí)際審計(jì)工作中，就能夠依法辦事，按程序、憑證據(jù)，確保審計(jì)監(jiān)督工作更趨制度化、法制化和規(guī)范化。二是要強(qiáng)化審計(jì)能力建設(shè)。審計(jì)干部的審計(jì)能力是決定審計(jì)監(jiān)督成效的基礎(chǔ)，要不斷加強(qiáng)審計(jì)干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，全面提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、審計(jì)分析和綜合判斷能力。要做好日常資料文件的收集、整理和歸納分類工作。審計(jì)監(jiān)督工作離不開資料文獻(xiàn)的實(shí)證調(diào)查，這些事實(shí)性的證據(jù)資料是確保審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵所在。要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)方法，做到審計(jì)方式手段多樣化，提高計(jì)算機(jī)信息技術(shù)應(yīng)用水平，如實(shí)地觀察、詢問、外部群眾調(diào)查、查賬取證等，確保審計(jì)監(jiān)督實(shí)事求是、客觀公正。三是要加大審計(jì)成果運(yùn)用。要切實(shí)提高審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量，要著力從體制機(jī)制上提出審計(jì)意見建議，只有高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告才能發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保障作用。要高度重視審計(jì)整改工作，將審計(jì)整改落實(shí)情況納入政府年度目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，強(qiáng)化審計(jì)整改意見落實(shí)的監(jiān)督力度，確保整改意見件件落實(shí)。加大審計(jì)成果運(yùn)用力度，促進(jìn)審計(jì)成果在黨風(fēng)廉政、選人用人等方面的運(yùn)用。四要著力打造審計(jì)鐵軍。要進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)，全民提升審計(jì)干部的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，大力培植社會(huì)主義核心價(jià)值觀和審計(jì)人員核心價(jià)值觀，認(rèn)真踐行“四個(gè)意識(shí)”，著力打造一支政治硬、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)優(yōu)、紀(jì)律嚴(yán)的審計(jì)鐵軍，更好地服務(wù)法治政府建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

法制審核制度范文第5篇

新國賠法頒布后，檢察機(jī)關(guān)辦理的刑事賠償案件中的精神損害賠償方面出現(xiàn)了賠償申請(qǐng)人精神損害撫慰金的賠償訴求過于寬泛、金額過高以及息訴困難的情況，特別是在給付精神損害賠償撫慰金與賠償申請(qǐng)人的要求存在差距的情況下，往往引發(fā)申請(qǐng)人不滿。造成這種情形的重要原因就是在新國賠法以及《人民檢察院國家賠償工作規(guī)定》中，均缺乏對(duì)構(gòu)成精神損害賠償?shù)木唧w、可操作的規(guī)定，特別缺少了賠償適用范圍、責(zé)任構(gòu)成、精神損害撫慰金確定標(biāo)準(zhǔn)等重要制度組成部分，這使得在確定是否存在精神損害以及是否需要支付精神損害撫慰金等問題時(shí)，賠償申請(qǐng)人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)容易產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)和理解，由此也導(dǎo)致賠償申請(qǐng)人對(duì)賠償數(shù)額期望過高和確定賠償數(shù)額受質(zhì)疑等現(xiàn)實(shí)問題。

國家賠償中的精神損害賠償制度由民事法律中的精神損害賠償制度發(fā)展、演化而來，二者具有同源性，在責(zé)任構(gòu)成要件、賠償金額確定等方面，國家賠償制度可以借鑒、采納民事法律中有關(guān)精神損害賠償?shù)囊?guī)定。在下文中，筆者將結(jié)合民事法律中關(guān)于精神損害賠償?shù)挠嘘P(guān)制度安排，對(duì)刑事賠償中精神損害賠償?shù)南嚓P(guān)制度的構(gòu)建，提出一些建設(shè)性的思考。

一、刑事賠償中精神損害賠償?shù)姆秶?/p>

賠償范圍問題，所要解決的是確定什么樣的權(quán)利受到侵害后造成的精神損害可以獲得賠償，以及什么人可以申請(qǐng)精神損害賠償。同民事賠償中的精神損害賠償范圍相比較，刑事賠償中的精神損害賠償范圍應(yīng)做進(jìn)一步限制，具體來說體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）根據(jù)國賠法第35條以及第17條的規(guī)定，刑事賠償中精神損害賠償?shù)姆秶鷥H限公民的生命權(quán)、健康權(quán)以及人身自由權(quán)受到侵害造成的精神損害

生命權(quán)是人最基本的權(quán)利，對(duì)生命權(quán)的侵害事實(shí)上不僅導(dǎo)致了受害人本人物質(zhì)生命的喪失與死前遭受的精神痛苦，還會(huì)引起特定第三人（如受害人的近親屬）物質(zhì)財(cái)產(chǎn)損失與親朋離世的精神痛苦。[1]健康權(quán)同生命權(quán)一樣，是一種重要的物質(zhì)性人格權(quán)利，通常認(rèn)為對(duì)自然人健康權(quán)的侵害必然對(duì)人的精神造成損害。對(duì)人身自由權(quán)的嚴(yán)重侵害也會(huì)造成公民的精神痛苦，特別是在刑事賠償?shù)那樾蜗?，公民往往是受到了國家司法?quán)的追溯，被羈押在特定場所內(nèi)，在這種情況下所受到的心理壓力和精神痛苦往往更加嚴(yán)重。

（二）因身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及受教育權(quán)等政治權(quán)利受到侵害的情形不在賠償范圍之列

除了上述三項(xiàng)權(quán)利，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將精神損害賠償范圍擴(kuò)展至身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)（例如日記、相冊(cè)等具有一定精神利益的財(cái)產(chǎn)）以及受教育權(quán)等權(quán)利受到侵害而造成的精神損害，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有一定的合理性，但是在目前國家精神損害賠償制度還未完善的情況下還不宜對(duì)賠償范圍擴(kuò)大，司法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格把握適用范圍，依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定做出賠償，不能隨意突破賠償范圍。

（三）可以申請(qǐng)精神損害賠償?shù)闹黧w是受侵害公民或者其近親屬

一般情況下直接受害人是提出精神損害賠償?shù)纳暾?qǐng)人，但是受害人死亡的情況下，其親屬也有以自己名義提出獲得精神損害賠償?shù)臋?quán)利。需要注意的是，在現(xiàn)實(shí)中同一侵權(quán)行為有可能會(huì)給被侵害人及其親屬帶來雙重的精神損害，在這種情況下，鑒于國家賠償?shù)奶厥庑?，不宜將精神損害賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)人擴(kuò)展到特定第三人，因此在給予被侵害人精神損害賠償?shù)耐瑫r(shí)，不應(yīng)對(duì)被侵害人的親屬所受到的精神損害再給予額外賠償。另外，對(duì)于法人是否能夠申請(qǐng)精神損害賠償?shù)膯栴}，由于法人具有的是擬制人格，并不具備感受精神痛苦的生理基礎(chǔ)，因此不能提出精神損害賠償申請(qǐng)。

二、刑事賠償中精神損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件

刑事賠償中的精神損害賠償責(zé)任的構(gòu)成同民事法律中的損害賠償制度一樣，也要滿足侵權(quán)行為、損害結(jié)果及因果關(guān)系的要件，由于刑事賠償?shù)奶厥庑?，這些要件具有一定的特殊要求。

（一）職權(quán)行為要件——侵害公民合法權(quán)益的刑事司法行為

職權(quán)行為要件是賠償責(zé)任構(gòu)成中的最核心要件，它有兩層意思：其一，它要求侵權(quán)行為必須是在行使國家司法權(quán)力過程中發(fā)生的，不能是與職權(quán)無關(guān)的個(gè)人行為；其二，它要求該職務(wù)行為在法律上具有承擔(dān)責(zé)任的規(guī)范依據(jù)。依據(jù)國賠法第17條，公安、國家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、法院、監(jiān)獄及看守所或其工作人員在刑事訴訟過程中，出現(xiàn)違法拘留、刑訊逼供、實(shí)施暴力、違法使用武器或者是追究無罪之人等侵犯公民合法權(quán)益情形，并造成公民的精神損害，那么這些機(jī)關(guān)就應(yīng)對(duì)其職權(quán)行為造成的損害承擔(dān)責(zé)任。

（二）損害結(jié)果要件——具備精神痛苦的客觀損害后果

損害結(jié)果是承擔(dān)賠償責(zé)任的基礎(chǔ)，在民事?lián)p害賠償責(zé)任領(lǐng)域有“無損害即無賠償”的原則，這幾乎是所有國家民事侵權(quán)法領(lǐng)域都承認(rèn)的重要規(guī)則。在刑事賠償領(lǐng)域，構(gòu)成精神損害賠償責(zé)任亦要求必須有精神權(quán)利被損害的事實(shí)存在。

1.精神損害后果的認(rèn)定及其舉證責(zé)任

精神損害不易于考察，如何確定精神損害結(jié)果的存在、以及應(yīng)由誰來負(fù)責(zé)證明精神損害結(jié)果存在等問題，都具有實(shí)踐意義。如前所述，刑事賠償中的精神損害的類型可分為侵害生命權(quán)、侵害身體健康權(quán)和侵害人身自由權(quán)而造成的精神損害，這三種不同原因造成的損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和證明責(zé)任是不同的。具體來說，在公民的生命權(quán)或者身體健康權(quán)因司法機(jī)關(guān)原因受到比較嚴(yán)重侵害的情況，應(yīng)推定受侵害公民或者其親屬會(huì)因此遭受精神上的痛苦和損失，不需要對(duì)精神損害結(jié)果的存在另外提供材料加以證明。而在因人身自由權(quán)受到侵害而提出精神損害賠償請(qǐng)求的情況，原則上應(yīng)要求申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)精神損害結(jié)果的舉證責(zé)任，提供醫(yī)院就精神損害情況的診斷或者是專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定意見予以佐證。

2.對(duì)“造成嚴(yán)重后果”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

國賠法第35條規(guī)定了在“造成嚴(yán)重后果”的情況下應(yīng)支付精神損害撫慰金，但是對(duì)于何種情況能認(rèn)定為“造成嚴(yán)重后果”卻未予明確。各地司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中不斷摸索，如我國南方某省檢察機(jī)關(guān)規(guī)定，精神損害“嚴(yán)重后果”的具體情形主要包括沒有犯罪事實(shí)或者犯罪事實(shí)非嫌疑人所為的而致人死亡的；或者是致人重傷或者殘疾的等給被害人造成重大精神創(chuàng)傷的。筆者認(rèn)為，受害人如果發(fā)生死亡、重傷、殘疾等情形的，就應(yīng)該認(rèn)定精神損害的程度達(dá)到了“造成嚴(yán)重后果”標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)因侵犯人身自由權(quán)而引發(fā)嚴(yán)重精神障礙及精神疾病，一般也屬于對(duì)精神造成嚴(yán)重?fù)p害后果，但應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的精神診斷證明。在實(shí)踐中判斷精神損害程度，不能憑一般感覺，更不能認(rèn)為只要被羈押了，就屬于對(duì)精神造成嚴(yán)重?fù)p害后果，就要支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。

（三）因果關(guān)系要件——職權(quán)行為與精神損害后果具有因果聯(lián)系

司法機(jī)關(guān)侵權(quán)行為同精神損害結(jié)果之間應(yīng)存在合乎規(guī)律的因果聯(lián)系，且這種聯(lián)系應(yīng)是客觀的、直接的聯(lián)系。在實(shí)務(wù)中，存在因果關(guān)系證明責(zé)任的問題，由于在刑事賠償案件中，被侵權(quán)人往往處在被羈押、被追訴的環(huán)境下，在這種情況下如果要求其提供證明因果關(guān)系的證據(jù)顯然不盡合理。因此，在被羈押的情況下，應(yīng)當(dāng)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)證明精神損害后果并非其職務(wù)行為造成的舉證責(zé)任。

三、精神損害撫慰金的確定方法及酌定標(biāo)準(zhǔn)

精神損害撫慰金是國賠法中規(guī)定的新的賠償方式，有學(xué)者認(rèn)為，正是由于規(guī)定了精神損害撫慰金這種物質(zhì)性的賠償方式，才使得精神損害賠償制度在國家賠償中真正確立起來，在實(shí)踐中如何以及依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來確定撫慰金額是急需解決的問題。

（一）精神損害撫慰金的確定方法

世界各國在算定精神損害賠償金數(shù)額時(shí)使用的方法不盡相同，主要有固定數(shù)額賠償法、醫(yī)藥費(fèi)比例賠償法、[1]日標(biāo)準(zhǔn)賠償法、最高限額賠償法、酌定賠償法等。由于我國國家賠償?shù)摹把a(bǔ)償為主，撫慰為輔”賠償原則，本文認(rèn)為我國應(yīng)采取限額賠償與酌定賠償相結(jié)合的方法，確定具體的精神損害撫慰金數(shù)額。具體地說，在確定金額時(shí)，首先要設(shè)置最高和最低限額，然后在這個(gè)限額區(qū)間內(nèi)，再根據(jù)各種因素最終酌定一個(gè)具體支付的金額。

最低限額的確定較為簡單，可根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定一個(gè)數(shù)額。對(duì)于最高限額的確定則比較復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)具體侵害的性質(zhì)來確定，總體來說，精神損害撫慰金一般不宜高于其他賠償項(xiàng)目。在國家賠償法修改過程中，曾經(jīng)有草案規(guī)定：“精神損害撫慰金的數(shù)額根據(jù)實(shí)施侵權(quán)行為的手段、時(shí)間的長短、造成的后果等因素確定。致人殘疾的，精神損害撫慰金的數(shù)額最高不超過殘疾賠償金的二分之一；致人死亡的，精神損害撫慰金的數(shù)額最高不超過死亡賠償金的二分之一；侵犯人身自由的，每日的精神損害撫慰金最高不超過每日賠償金的二分之一?！盵2]對(duì)于這一規(guī)定，雖然立法機(jī)關(guān)最終沒有采納該方案，但本文認(rèn)為以上述方式確定賠償金額上限的方法是合理的，并且易于操作，在司法實(shí)踐中可以參照?qǐng)?zhí)行。

當(dāng)然，精神損害撫慰金的最高額不高于其他賠償項(xiàng)目只是一般原則，對(duì)于一些特殊情況，精神損害撫慰金數(shù)額應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)高于其他賠償項(xiàng)目。

（二）精神損害撫慰金的酌定標(biāo)準(zhǔn)

在確定了支付精神損害撫慰金的上下限額之后，還要根據(jù)案件的具體情況，在上下限額之間，酌定一個(gè)最終的金額。在酌定時(shí)應(yīng)考慮多方因素，具體可以參考《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第10條的規(guī)定。本文認(rèn)為，在辦理刑事賠償中需要酌情確定精神損害撫慰金數(shù)額時(shí)，至少要考慮一下兩個(gè)方面的因素：

第一，精神損害的性質(zhì)和程度。對(duì)精神造成嚴(yán)重?fù)p害后果，是決定精神損害撫慰金數(shù)額的最重要因素。一般而言，侵犯生命健康權(quán)而造成精神損害的嚴(yán)重程度要比侵犯人身自由權(quán)而造成的精神損害的程度更深，因此酌定撫慰金數(shù)額就要相應(yīng)高一些；再比如說在造成傷殘的情況下，不同的傷殘等級(jí)帶來的精神損害嚴(yán)重程度應(yīng)該是不一樣的，因此相應(yīng)的撫慰金數(shù)額應(yīng)有所區(qū)別。

第二，要考慮侵權(quán)司法機(jī)關(guān)的過錯(cuò)程度，以及侵害的方式、手段、具體場合、時(shí)間長短等具體情節(jié)。如故意侵害給被侵權(quán)人帶來的精神損害程度一般是比過失而為的要大的；侵害的方式是刑訊逼供、暴力毆打、違法使用武器警械還是羈押行為；羈押是合法羈押還是非法羈押；羈押的具體場合等等。

綜上所述，《國家賠償法》在刑事侵權(quán)領(lǐng)域確立精神損害賠償制度，在今后的賠償實(shí)踐過程中，應(yīng)當(dāng)不斷完善國家精神損害賠償?shù)南嚓P(guān)制度，逐漸細(xì)化賠償程序，使其真正成為平復(fù)被侵害人內(nèi)心的痛苦、重樹司法公正形象、營造和諧司法環(huán)境的有力工具。

參考文獻(xiàn)：

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