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農(nóng)村低保范文第1篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障；問題；對策；研究綜述

國外學術(shù)界關(guān)于最低生活保障制度的研究已相對成熟，但是由于主要發(fā)達國家社會保障制度安排不因城鄉(xiāng)地域差異而設(shè)定，研究對象并不明確將低保劃分為城市低保與農(nóng)村低保。因此，農(nóng)村低保制度是一個有中國特色的現(xiàn)實課題，是中國“三農(nóng)”問題的焦點。從制度安排視角尋求完善農(nóng)村低保制度的有效路徑，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會，逐步消除貧困、全面建設(shè)小康社會，加強“三農(nóng)”工作、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

然而長期以來，我國社會保障體系的構(gòu)建呈現(xiàn)出明顯的“路徑依賴”特征，農(nóng)村社會保障缺位的現(xiàn)象幾乎達到了靜止的均衡狀態(tài)。受其影響，學者們對我國農(nóng)村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態(tài)，直到1996年民政部在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農(nóng)村低保制度的試點，學術(shù)界對農(nóng)村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來農(nóng)村低保由試點到推廣的運行，國內(nèi)對該項制度的研究取得了長足進步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結(jié)合我國宏觀經(jīng)濟社會環(huán)境和農(nóng)村低保運行狀況的變化。本文主要從農(nóng)村低保制度實施中存在的問題和完善農(nóng)村低保制度的思路對策兩個方面對已有的研究成果進行歸納梳理，以期為相關(guān)問題的未來研究提供借鑒。

一、關(guān)于農(nóng)村低保制度存在問題的研究

學術(shù)界對農(nóng)村低保制度的研究是隨著該項制度在全國各地農(nóng)村陸續(xù)建立而逐漸展開的。歸納起來，農(nóng)村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。

（一）農(nóng)村低保資金落實難

1、農(nóng)村低?；I資責任主要由地方政府承擔是導致大多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)救助資金落實難的主要原因。郭海清認為，我國城市低保制度之所以能夠普遍建立起來，關(guān)鍵在于政府資金上的保證，但是這種主要靠下級財政籌措資金的辦法，在經(jīng)濟條件好的地方可以維持，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)維持難度很大，這直接影響到了農(nóng)村低保制度的建立。范利祥指出，縣、鄉(xiāng)財政緊張，村級財政沒有穩(wěn)定的來源，因此農(nóng)村低保大面積推廣還存在不少難題。

2、為保證農(nóng)村低保制度的運行具有穩(wěn)定和可靠的資金來源，中央和省級政府必須扮演更加積極的角色。賀大姣指出，迄今為止中央財政并沒有對農(nóng)村低保資金做出具體的安排，這顯然是不合理、不公正的。鐘曉敏指出，低保資金應(yīng)由中央或省一級政府通過一般性稅收來籌措，并且通過財政轉(zhuǎn)移支付來補償。

（二）農(nóng)村低保標準的保障力度不足

張時飛從農(nóng)村低保標準、月人均救助額、農(nóng)村和城市的低保標準差距三個方面對遼寧、河北兩省的農(nóng)村低保制度的救助水平進行了考察和比較，他們認為，如果低保標準絕對水平太低或相對水平（城鄉(xiāng)）相差太大，則不能達到保障農(nóng)村低保對象最起碼的生活水平從而穩(wěn)定社會的政策目標。

保障力度不足的根源在于現(xiàn)行低保標準的制定方法存在著重大缺陷。洪凱指出，現(xiàn)行農(nóng)村低保標準是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級以上地方政府按維持當?shù)剞r(nóng)民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價水平變化等情況進行調(diào)整。現(xiàn)行農(nóng)村低保并不是包括教育救助、技能培訓、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。

（三）農(nóng)村低保對象難以識別

和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收入有其自身特點，使得在收入界定上存在困難。呂學靜認為，困難主要表現(xiàn)在以下方面：收入的不穩(wěn)定性，除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性；由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經(jīng)濟來源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學等方面的困難加大。王增文進一步指出，由于我國農(nóng)村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核低保對象時，對困難家庭的收入計算雖有統(tǒng)計部門提供的計算農(nóng)村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難。

（四）農(nóng)村低保管理體制不完善

規(guī)范化的管理是農(nóng)村低保工作質(zhì)量不斷提高的重要保障。李文新認為，在戶籍制度放開、人口流動頻繁的新形勢下，農(nóng)村低保工作管理難度進一步加大。由于農(nóng)村居民居住地相對分散，而基層民政部門人員較少，由鄉(xiāng)村兩級逐一調(diào)查核實的工作量較大。洪凱經(jīng)過調(diào)查后指出，目前由于地方財力所限，許多地方都沒有將低保工作經(jīng)費打入低保預(yù)算，也缺乏有效監(jiān)督農(nóng)村基層干部在低保物資和服務(wù)分配行為的保障措施，這難以避免基層干部在實際操作中照顧親朋好友或有意多報低保對象數(shù)量及瞞報低保對象收入水平等問題。

二、關(guān)于完善農(nóng)村低保制度思路對策的研究

針對農(nóng)村低保制度設(shè)計及其在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，學者們從不同層面提出了完善的思路對策，主要集中在以下幾個方面。

（一）建立穩(wěn)定的資金籌措機制

穩(wěn)定的資金來源是建設(shè)農(nóng)村低保制度、建立對農(nóng)村特困群體長效救助機制的關(guān)鍵因素。學者們對完善農(nóng)村低保的資金籌集渠道進行了較為深入的探討，概括起來主要有以下觀點。呂學靜認為，省以上財政尤其是中央財政應(yīng)進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，中央財政盡早安排農(nóng)村低保資金，重點支持中西部地區(qū)，適當兼顧東部部分困難地區(qū)，省財政應(yīng)進一步提高農(nóng)村低保專項補助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財政困難的市、縣。他參考國內(nèi)外經(jīng)驗進一步提出，省以上財政投入以不低于資金總量的70%為宜。劉玉森等學者提出將部分個人收入所得稅納入農(nóng)村低保資金的建議。他們認為，與其用開征社會保障稅的措施來確保低保資金供給，不如直接明確目前征收的個人所得稅的用途，目前我國的個人收入所得稅已達上千億元，從中拿出一部分用于農(nóng)村低保是可行的。他們還提出將部分福利彩票銷售收入納入農(nóng)村低保資金的設(shè)想。

（二）準確界定農(nóng)村低保對象

學者們對如何準確界定農(nóng)村低保對象的研究主要包括兩方面內(nèi)容。一是對低保對象涵蓋面的研究。例如，戴衛(wèi)東具體地提出，低保對象的確定標準分為四類：家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶；家庭勞動力嚴重殘疾生活確有困難者；家庭勞動力因常年疾病確有困難者；家庭主要成員因病、災(zāi)死亡而子女均不到勞動年齡生活特別困難者。二是對低保對象識別方法的研究。上文提到，農(nóng)民收入具有其自身的特點，因此，農(nóng)村低保對象的識別并非易事。對此，洪凱提出，要建立簡便有效的農(nóng)民實物收入、勞務(wù)性收入、財產(chǎn)性收入和贈予性收入申報評估制度和相關(guān)評估標準，同時要建立農(nóng)民財產(chǎn)和農(nóng)民消費評估制度及評估標準；對財產(chǎn)數(shù)量及消費水平超過標準的農(nóng)民，即使收入低于低保標準也不能納入低保范圍。王萍認為，要探索和完善農(nóng)村貧困家庭收入的計算辦法，增強政策的可操作性；針對家庭收入難核定問題，要積極開展專題調(diào)研。她同時提出，要明確年度中因災(zāi)致貧的救助與低保工作關(guān)系，對于遇到突發(fā)性自然災(zāi)害造成生活困難的群眾，在當年將按照現(xiàn)行的救災(zāi)救濟制度，通過救災(zāi)資金給予臨時救助，次年在低保滾動管理中，按既定政策統(tǒng)一評定低保對象。

（三）科學確定農(nóng)村低保線

低保制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于能否科學地確定低保標準。針對目前低保標準偏低的原

因，學者們對如何確定農(nóng)村低保線進行了不少的探索，較有代表性的觀點有：

在保障標準的制定原則上，洪凱認為，應(yīng)變生存保障為發(fā)展保障，逐步將低保對象的就業(yè)培訓、子女基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障和基本住房保障等支出列入農(nóng)村低保范圍。對財力暫時不足的地區(qū)，可根據(jù)財力和其他條件先易后難、突出重點、分階段提高農(nóng)村低保標準。但李文新卻認為，低保制度的功能是滿足困難群眾最基本的生活需要，其保障標準應(yīng)根據(jù)當?shù)刈罨镜纳钕M水平確定，不宜包括其他諸如醫(yī)療、教育等消費的需要。

在保障標準的制定方法上，張平平、尹潔認為，首先以省為單位測算全省的農(nóng)村低保平均標準，乘以區(qū)縣的平衡系數(shù)，再考慮適當?shù)恼{(diào)整數(shù)，最后所得即為區(qū)縣的低保標準。在如何具體計算各地農(nóng)村低保標準方面，呂學靜提出，較為科學可行的最低生活保障線應(yīng)為農(nóng)民人均收入的28%左右，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，參照系數(shù)亦有差異。

（四）規(guī)范和細化農(nóng)村低保管理工作機制

良好的制度與有效的管理從來就是有機統(tǒng)一的，要做好農(nóng)村低保的制度設(shè)計，必須與有效的管理有機結(jié)合。其中，農(nóng)村低保資金的管理問題最受學者重視。呂學靜指出，應(yīng)正確選擇農(nóng)村低保資金管理方式，各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統(tǒng)一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時發(fā)放。董麗則從會計核算的角度分析認為，低保資金在會計核算時應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的債權(quán)債務(wù)賬戶——“應(yīng)收最低生活保障金”和“應(yīng)付最低生活保障金”，此外還應(yīng)該設(shè)立用于核算農(nóng)村最低生活保障資金的“基本戶”，并?？顚Ｓ?。

三、現(xiàn)有研究成果的局限性與進一步研究的思路

上述文獻對農(nóng)村低保面臨的問題進行了細致的分析，并提出了有針對性的政策建議。這些創(chuàng)造性的研究成果，有助于人們更充分地認識到政府在農(nóng)村低保資金投入上所應(yīng)承擔的責任，以及政府提高農(nóng)村低保標準的必要性和緊迫性，拓展了農(nóng)村低保問題研究的視野，啟發(fā)了人們進一步開展相關(guān)研究的思路，從而也為筆者系統(tǒng)深入地研究該問題奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有的研究也存在明顯的局限，尤其是對我國作為發(fā)展中大國的農(nóng)村現(xiàn)實國情的挖掘仍顯不足，這與我國農(nóng)村低保制度改革的現(xiàn)實要求尚有一定的差距。具體地說：

第一，農(nóng)村低保財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善是低保資金落實難的重要原因，已有研究大多限于定性分析。筆者擬在研究方法上有所創(chuàng)新，即通過建立博弈模型，得到地方政府在爭取上級政府低保資金轉(zhuǎn)移支付時的行為函數(shù)，進而從我國的政府體制這個角度剖析其深層原因。

第二，現(xiàn)行農(nóng)村低保水平是學者們研究的熱點，但筆者認為，已有研究并未很好、系統(tǒng)地分析這個問題：這類文獻僅從低保戶需求的角度分析低保水平；評價方法偏于主觀且屬靜態(tài)分析。筆者從低保戶的需求和政府的供給兩個方面對現(xiàn)有低保水平進行綜合評價，并運用計量模型對低保標準的動態(tài)變化加以客觀研究，以突出制度演變的動態(tài)特征。在此基礎(chǔ)上提出“分層梯度式”低保標準體系，可以為政府科學制定低保標準提供方法上的借鑒。

第三，對低保標準應(yīng)包含的參數(shù)，學者們有不同的認識，筆者認為，研究這個問題時應(yīng)有適合的分析工具和科學的方法體系。筆者擬將ELES模型引入低保戶生活保障力度的研究中，并對該模型進行了改進，使其能幫助我們判斷低保標準應(yīng)包含的參數(shù)。

農(nóng)村低保范文第2篇

基本實現(xiàn)應(yīng)保盡?！惫ぷ髂繕耍瑸榱寺鋵嵜裾?、省廳“將符合條件的貧困群眾全部納入農(nóng)村低保。根據(jù)省低保管理辦公室的統(tǒng)一部署，市從月28日起到月30日，由市低保局直接組織，對全市農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、40%救濟及其他救濟對象開展了一次全面核查工作，達到宣傳各項社會救助政策，公示救助對象，解民意的目的通過全面核查，進一步摸清了農(nóng)村低保、農(nóng)村五保及各類救助對象的現(xiàn)狀，找出了存在問題，核查清退調(diào)整農(nóng)村低保對象8103人、農(nóng)村五保對象275人、其他社會救助對象17人。具體作法是

一、領(lǐng)導高度重視。

及時將會議精神向分管市長和局黨委進行了專題匯報，初步提出核查的具體方案，積極爭取市領(lǐng)導和局黨委的支持。局黨委非常重視農(nóng)村低保核查工作，把農(nóng)村低保核查作為深入學習實踐科學發(fā)展觀，讓貧困難群眾得實惠的大事來抓，兩次召開黨委會專題研究，全力支持市低保局開展核查。核查前召開了全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦主任會進行核查工作安排部署，核查中再次召開了主任會議進行督導。同時核查工作也獲得財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的大力支持，市民政局、財政局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于開展農(nóng)村低保核查的通知》財局社?？婆扇俗允贾两K參加核查工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也高度重視農(nóng)村低保核查，全力予以支持，積極配合。由于市鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導高度重視，認識統(tǒng)一，加上部門的密切配合，保證了全市農(nóng)村低保核查工作的順利開展。

二、認真抓好試點。

組織骨干力量，小板鎮(zhèn)進行了核查工作試點，核查試點采取四種形式：一是以村為單位逐戶入戶調(diào)查，訪問鄰里住戶，登記家庭信息；二是由村召集所有對象逐戶介紹情況；三是調(diào)查人員在村醫(yī)療室、小賣部等人口集中的地方了解情況；四是召開黨員、群眾代表會議，現(xiàn)場評議對象；通過試點，基本摸清了核查工作的流程，低保對象中存在主要問題，核查中應(yīng)注意的事項，統(tǒng)一了核查標準和評判尺度。核查試點也鍛練了核查隊伍，起到培訓隊伍的作用。試點的基礎(chǔ)上，設(shè)計印制了市農(nóng)村救助對象核查登記表》分類統(tǒng)計表，征求意見表等三萬余份。為全市核查工作全面展開打下了良好的基礎(chǔ)。

三、詳細制定方案。

確保核查收到實效的重要保證。通過試點，制定了詳細核查實施方案。按照集中核查，分組調(diào)查，上下聯(lián)動的原則，一個一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一村不漏的進行調(diào)查。做到明確分工，流水作業(yè)，各負其責。下鄉(xiāng)核查分四個小組進行進村入戶調(diào)查，家同志負責資料收集、信息統(tǒng)計，實行一條龍操作。核查前用二天時間對所有參加核查人員進行集中培訓，明確核查要求，規(guī)定核查紀律。規(guī)定在核查過程中，不準接受吃請、不準按受對象禮物、不準說情包庇、不準泄露核查信息、不準獨立行動、不準將核查資料放在個人手中。同時確定了核查中七種應(yīng)予取消和調(diào)整的對象類型：一是對象死亡的二是兒女已成年，外出打工經(jīng)商的三是優(yōu)親厚友的關(guān)系保、人情保；四是保障家庭成員中的老人有其他子女，并有贍養(yǎng)能力的五是保障對象無病、無殘，正在勞動年齡段的六是張冠李載的七是群眾意見較大的等等，方便各核查小組在核查中掌握，統(tǒng)一尺度。有了實施方案，有了掌握的標準，使整個核查工作有條不紊，得心應(yīng)手。核查中，核查人員遵守核查紀律，認真履行職責，耐心聽取群眾意見，詳細登記對象信息，每個核查小組平均每天行程150多公里，走訪近10個行政村，填寫150多份核查登記表。整個核查過程緊鑼密鼓，有條不紊。

農(nóng)村低保范文第3篇

自2007年7月1日正式實施農(nóng)村低保以來,貴州累計下達農(nóng)村低保資金46.5億元,在保障323萬多名農(nóng)村困難群眾的基本生活方面發(fā)揮了重要作用。2008年初,貴州省遭受百年不遇的特大“雪凝”災(zāi)害,沒有凍死人、餓死人,這在很大程度上得益于農(nóng)村低保。

農(nóng)村低保是為貧困農(nóng)民“兜底”的好事,但是目前我們沒有完全把農(nóng)村低保這一好事做好、做實。 2009年底,黔西南州查處了望謨縣石屯鎮(zhèn)新合村違規(guī)發(fā)放農(nóng)村低保金的問題。新合村在發(fā)放2008年第三、四季度和2009年第一、二季度農(nóng)村低保資金時,違規(guī)將2萬多元發(fā)給了不符合條件的36名村組干部家屬,有的村組干部甚至將已外嫁的女兒和去世的家屬都列入低保名冊,以套取低保金。

為什么會出現(xiàn)“不低而保”的情況?新合村黨支部書記一語中的:“指標多,我們先考慮上報村里的特困戶和貧困戶。反正上級到村組來檢查,都是村干部接待,其他人也不知道,多余的指標就考慮報村組干部家屬?！?/p>

新合村的情況絕非偶然。

目前農(nóng)村低保所采取的辦法是以縣為單位,要求“應(yīng)保盡?！?。一些地方用層層分指標、分錢的辦法去實施低保,導致一些相對比較富裕的村因指標有富余而將超過統(tǒng)一保障線的農(nóng)戶也納入了保障范圍;另一方面,一些整體比較貧困的村卻因分到的指標和資金有限而不能“應(yīng)保盡?！?從而出現(xiàn)了“應(yīng)保不?！钡默F(xiàn)象;有的地方甚至不是按貧困程度、而是按親疏關(guān)系來確定低保對象。

據(jù)估計,貴州還有200余萬困難群眾需要得到基本生活保障。如果再采取分指標、分錢的做法來實施農(nóng)村低保,將會繼續(xù)制造不公平、不公正的現(xiàn)象?；艘淮蠊P錢,卻制造一大堆矛盾,影響社會和諧穩(wěn)定,這與建立和實施農(nóng)村低保制度的初衷是完全相悖的。

農(nóng)村低保范文第4篇

根據(jù)《保障對象申請條件》第五條規(guī)定：農(nóng)村低保待遇以家庭為單位由戶主提出申請，申請人必須同時具備下列條件：

1、擁有當?shù)剞r(nóng)村居民戶籍并在當?shù)爻Ｗ。?/p>

2、共同生活的家庭成員申請前12個月家庭年人均純收入低于當?shù)剞r(nóng)村低保標準；家庭財產(chǎn)狀況、實際生活水平與基本生活常年困難家庭特征相符；

3、家庭主要勞動力死亡或喪失勞動能力造成常年基本生活特別困難。 共同生活的家庭成員是指具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并共同居住、共同生活的所有家庭成員，主要包括：祖父母、父母、配偶、子女、孫子女以及其他具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)（撫養(yǎng)）義務(wù)關(guān)系的直系親屬；戶籍遷出的在校就讀學生。

（來源：文章屋網(wǎng) ）

農(nóng)村低保范文第5篇

關(guān)鍵詞 :農(nóng)村低保救助力度系數(shù);生活救助系數(shù);評估

農(nóng)村最低生活保障制度是保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利為主要目標的社會救助制度,它作為一種解決農(nóng)村貧困問題的補救機制,其建構(gòu)主體是政府。雖然目前中國已在絕大多數(shù)省市的建立了農(nóng)村最低生活保障制度,其取得的濟貧效果也已被世界所認可,但是該項制度在運行過程中,由于各省市財政對農(nóng)村低保救助力度強弱差異,且農(nóng)村貧困救助力度很大程度上取決于地方政府的財政支付能力。一方面,我們應(yīng)該從滿足農(nóng)村低保對象的基本生活要求和不超出財政支付能力的社會可承受水平內(nèi)這兩方面來綜合考慮。另一方面,比較低保標準的高低、評價不同農(nóng)村地區(qū)之間實施的制度的效果不僅僅通過農(nóng)村的名義低保標準的高低來認定。由于各省份農(nóng)村低保救助水平差異性受很多因素如價格指數(shù)等經(jīng)濟指標的影響,存在著不可比性。目前有關(guān)最低生活保障制度的評估大文獻中,多數(shù)集中在對制度本身存在的問題加以論述。如楊敬宇(2008)[1]從目前中國的城鄉(xiāng)低保制度存在著資金籌集主體缺位, 基層政府財政虧損嚴重,管理難度大等現(xiàn)象及一些具體的制度運行問題進行研究。僅僅指出應(yīng)切實加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度,加強低保制度的規(guī)范化、法制化,實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度一體化,建立綜合性的社會救助體系,實現(xiàn)低保工作系統(tǒng)化。當然也有的學者從最低生活保障的救助效果進行了研究,如張燕(2007)[2]從社會排斥、救助效果等角度進行了論述,但是這種研究一方面仍然僅僅停留在定性的層面上,缺乏定量的論述,另一方面,其研究范圍僅僅局限于濟南市的城鎮(zhèn)低保救助。當然也有的學者從實證研究的角度對最低制度的救助效果加以評估,高清輝(2006)[3]對中國城市最低生活保障標準的進行了比較與評價,但這種研究只是對目前已相對完善的城市低保制度進行評估,缺乏對農(nóng)村低保制度的評估。總的來說,由于農(nóng)村低保制度的全面建立,目前在現(xiàn)有的文獻中對農(nóng)村低保制度的研究絕大多數(shù)集中于某些省份和某些縣市的低保狀況,對最低生活保障制度的評估也多數(shù)集中于城市低保制度。[4,5]對最低生活保障低保制度的救助效果評估的研究更是鳳毛麟角,本文為了彌補這個缺陷,筆者將通過引入農(nóng)村低保救助力度系數(shù)和生活救助系數(shù)并剔除各地由于經(jīng)濟水平的差異性,從橫向和縱向的視角對中國現(xiàn)行農(nóng)村低保制度的救助救助水平進行評估。

1 農(nóng)村低保救助力度系數(shù)與生活救助系數(shù)

農(nóng)村最低生活保障制度是政府為貧困群體所提供的一種公共產(chǎn)品,為了衡量其救助力度和救助效果的標準筆者采用了用來衡量政府救助力度的指標――農(nóng)村低保救助力度系數(shù),以及農(nóng)村生活救助系數(shù)來衡量農(nóng)村低保制度救助效果。

評估政府對農(nóng)村低保人口的救助力度可以用農(nóng)村低保救助力度系數(shù)來衡量

1.1 農(nóng)村低保救助力度系數(shù)(σt):

中國人口•資源與環(huán)境 2010年 第1期其中,σt是第t期救助力度系數(shù);Nt是第t期農(nóng)村名義低保標準,即農(nóng)村低保人口實際領(lǐng)到的救助金額;It-1是該省份第t-1年農(nóng)村人均收入。農(nóng)村低保救助力度系數(shù)(σt)反映了各省級政府對農(nóng)村低保人口的救助力度。從受助者個體來說,農(nóng)村生活救助系數(shù)值越大意味生活救助效果越好,但是,如果這個值過大,當超過財政支出能力將會給政府帶來沉重的負擔,本文的σt―γt平面圖也說明了這一點。

通常來說,上一期的農(nóng)村人均收入It-1是已知的。某省份的平均工資基本上可以反映該省的經(jīng)濟發(fā)展的水平。如表1所示,目前各省份農(nóng)村低保標準與前一期當?shù)剞r(nóng)村居民人均收入有很強的正相關(guān)性。

在式(1)中用各地區(qū)農(nóng)村人均收入去除當?shù)剞r(nóng)村名義低保標準,可以消除各省份經(jīng)濟發(fā)展水平差異的影響,因此可以看作是某省份政府對農(nóng)村低保對象的實質(zhì)救助強度。σt越大說明該省份政府對農(nóng)村低保對象的救助力度越大,σt過低說明該省份政府的救助力度不足。σt過大則極有可能可能產(chǎn)生“福利依賴”現(xiàn)象。

1.2 農(nóng)村生活救助系數(shù)

其中,γt是第t期農(nóng)村生活救助系數(shù);Nt是第t期農(nóng)村名義低保標準;Ft是第t期農(nóng)村居民家庭人均食品消費支出。如果0

食物是維持生存最必需的生活資料,幾乎缺乏需求彈性,對于農(nóng)村低保對象而言是最主要的消費支出。然而表2表明,按2008年一季度和二季度的農(nóng)村低保對象的救助水平,作為研究對象的31個省份中,只有四川省一季度的γ值(0.667 8)和重慶市的γ值(0.772 1)在此水平之上,其余省份的生活救助系數(shù)γ均在此水平之下,說明當前農(nóng)村最低生活保障標準仍然沒有完全解決農(nóng)村貧困群體的生存問題。

2 31個省市的農(nóng)村低保狀況比較的研究

2.1 31個省份的農(nóng)村低保狀況

由于2007年農(nóng)村最低生活保障制度才逐步建立,所以筆者用2008年的前三個季度數(shù)據(jù)計算31個省份的σt和γt值,其中第一、二季度的結(jié)果如表2所示,由表2可以看出2008年一季度按名義低保標準的順序排列,上海市農(nóng)村低保標準在全國31個省份最高為710.1元/每人每季,天津市以529.50元/每人每季,北京市以510.96元/每人每季居第3位;名義低保標準最低的是為78元/每人每季,其次是寧夏為97.92元/每人每季,但是上海市的σ值僅為0.277 9,γ值為0.299 8,處于中間水平,這說明說明上海市的農(nóng)村低保對象將低保金全部用于購買食物仍達不到當?shù)剞r(nóng)村居民平均食品消費水平,而且還面臨著生存問題,天津和北京也存在同樣的問題。而四川省的名義低保標準為453.51元/每人每季,但其γ值最大為0.667 8。其救助水平已經(jīng)達到了當?shù)剞r(nóng)村的平均消費水平。因此,不應(yīng)該以名義低保標準的大小來評估農(nóng)村低保救助效果。

在第一部分中討論了在同一時點(2008年一、二季度)不同省份間農(nóng)村低保救助力度系數(shù)與生活救助系數(shù)的差異性,下面將研究在不同時點中國四個直轄市的農(nóng)村低保救助指標的變化狀況。如表3所示,四個直轄市在2008年前三個季度的農(nóng)村低保標準呈上升趨勢但也可看出四個直轄市的生活救助系數(shù)γt并無上升趨勢,像北京市和天津市其生活救助系數(shù)γt呈下降趨勢,而重慶市的γt值上升迅速;并且對于σt值而言,除了重慶市二季度有所上升外其余三個城市的值都有不同程度的下滑趨勢(見表4),盡管2008年第三季度的重慶市的農(nóng)村低保標準沒有增長,但其農(nóng)村低保救助力度系數(shù)與生活救助系數(shù)一直是呈增長趨勢的(見表3、表4)。這表明了2008年前三季度以來農(nóng)村低保標準有明顯提高,但農(nóng)村低保救助力度系數(shù)與生活救助系數(shù)卻沒有明顯提高。這幾個直轄市還呈下降趨勢(除了重慶市),說明政府的救助力度還是很低的,農(nóng)村低保對象的救助效果也沒有得到顯著改善。

3 農(nóng)村低保制度選擇與評估

救助力度系數(shù)σt反映了一個地方政府對低保對象的救助力度,也反映了社會為解決低保問題所付出的代價,生活救助系數(shù)反映了對低保對象救助的實際效果,為了對農(nóng)村低保救助狀況有一個大體的了解,筆者將農(nóng)村低保救助力度系數(shù)σt與生活救助系數(shù)γt兩者結(jié)合起來考慮給各省農(nóng)村低保政策的選擇和評估提供一個工具。

首先建立σt―γt平面,如圖4所示,在平面上以σt值為X軸,以γt值為Y軸建立σt―γt平面。由于σt>0與γt>0,故只在σt―γt平面第一象限內(nèi)分析即可。假定σt和γt的臨界值分別為σ

t和γ

t,即認為農(nóng)村低保救助力度系數(shù)與農(nóng)村生活救助系數(shù)應(yīng)分別滿足以下兩個條件:σt≥σ

t,γt≥γ

t。那么,直線將圖4用σt=σ

t和γt=γ

t和σt―γt分成四個區(qū)域,把左上、左下、右上、右下四個區(qū)域記為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ區(qū)域(其中Ⅱ和Ⅲ區(qū)域包括邊界) 。一個省份的σt和γt值決定它在σt―γt平面上所對應(yīng)的點(σt,γt) ,根據(jù)這個點所處的區(qū)域可以考慮農(nóng)村低保政策的現(xiàn)實選擇。也就出現(xiàn)了四種情況:

(1)如果對應(yīng)點(σt,γt)落在Ⅰ區(qū),說明該省的農(nóng)村低保制度所提供的資金能夠滿足低保群體的基本生活需求即生活救助效果好,并且政府付出的代價也較低。這是比較理想的狀態(tài)。

(2)如果對應(yīng)點(σt,γt)落在Ⅱ區(qū),則說明該省份的政府的農(nóng)村救助力度不足,以至于救助效果不佳。要改變這種狀況,這就要求該省政府提高農(nóng)村低保標準(從而增加σt和γt的值),以使其點轉(zhuǎn)向Ⅰ區(qū)(或者Ⅲ區(qū))。

(3)如果對應(yīng)點(σt,γt)落在Ⅲ區(qū),說明該省份的農(nóng)村低保救助力度和救助效果都在臨界線之上,那么其屬于救助效果好、但政府負擔重情況。因為σt越大,越會使得農(nóng)村低保群體對低保金產(chǎn)生“福利依賴”。

(4)如果對應(yīng)點(σt,γt)落在Ⅳ區(qū),說明社會付出了很大代價卻無法使救助效果達到基本要求。

臨界值可以根據(jù)實際情況選取,一般情況下σt值最小值在0.1左右,最大值不超過0.2,就可以取區(qū)間[0.1,0.2]的中點作為臨界值,即σ

t=0.15[3];由于目前各地農(nóng)村低保制度剛剛實施,標準也比較低,γt的臨界值的選取只考慮到農(nóng)村低保對象的食品需求,即按照當?shù)鼐S持農(nóng)村居民基本生活所必需的食品費用。假定低保對象的人均食品支出只有本地農(nóng)村居民人均食品支出的50%,低保對象用于食品的支出占總支出的95%,則可取生活救助系數(shù)臨界值:γ

t=50%95%=0.53。

當研究由多個省份組成的省份組時,可以將省份組中每一個省的坐標(σt,γt)描在同一個σt―γt平面上,形成一個σt―γt平面的分布圖。對于任何時期t,都可以做出該時期相應(yīng)的σt―γt平面分布圖。如將不同時期的分布圖進行縱向比較,就可以對政策實施效果進行評估。

對于所研究的31個省份組成的省份組,表5和表6分別是該省份組于2008年一季度和二季度的分布圖。表5在2008年一季度所研究的31個省份中,有只有江蘇省落在Ⅰ區(qū),北京等17個省市落在Ⅱ區(qū),天津、海南、重慶3個城市落在Ⅲ區(qū),剩下的上海等10個省市落在Ⅳ區(qū)。

落在Ⅰ區(qū)或Ⅲ區(qū)的4個省份占的比例為12.9%,而落在Ⅱ區(qū)的17個省份中還有兩個落在臨界線附近,因此可以認為中國農(nóng)村低保制度的落實總體上說是很不到位的。

最不理想的結(jié)果是Ⅱ區(qū)的省份數(shù)增加。進一步分析表明, 2008年位于Ⅱ區(qū)的省份,除了黑龍江和四川省之外,其農(nóng)村低保標準都是增加的省份。說明2008年一二季度以來,平均工資水平和物價上漲等因素影響了農(nóng)村低保群體的生活。2008年二季度中唯一進入Ⅰ區(qū)的省份是江蘇省。

二季度與一季度相比,σ和γ的值都有所減小,以至于很多省份滑落到Ⅱ區(qū)。其主要原因是2008年一季度以來,因政府財力和物價上漲等因素導致當年農(nóng)村居民家庭

綜上所述,2008年前三個季度以來,在變化趨勢上,對應(yīng)點落在Ⅳ區(qū)的省份,在二季度顯著減少,而減少的省市絕大多數(shù)轉(zhuǎn)移的了Ⅱ區(qū)。這說明,雖然名義低保標準沒有下降,但是由于物價持續(xù)上漲的原因,農(nóng)村低保救助力度系數(shù)以及生活救助系數(shù)有下滑的趨勢。在救助力度和救助效果上來看,對應(yīng)點落在Ⅳ區(qū)里的省份占了絕大多數(shù),說明財政付出了比較大的代價,但由于目前農(nóng)村需要救助的人口太多,而沒有使救助效果達到預(yù)期的目標和要求。

4 結(jié)論與分析

總的來說,各地的農(nóng)村低保標準相差較大,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)剔除經(jīng)濟發(fā)展水平等因素以后,保障標準仍然要高于經(jīng)濟相對落后中西部農(nóng)村地區(qū)(上海市除外)。而且部分省份農(nóng)村低保標準的差距與經(jīng)濟發(fā)展的差距不相稱,反映出農(nóng)村標準制定偏低傾向。所以,建議這部分省市的民政部門要根據(jù)本地的經(jīng)濟發(fā)展水平來制定當?shù)剞r(nóng)村低保名義標準,從而保證當?shù)剞r(nóng)村低保居民享受到的實際福利至少不應(yīng)該低于低保名義標準。而由以上分析顯示,在經(jīng)濟落后、財政狀況比較差的中西部地區(qū),由于政策規(guī)定的保障標準偏低,有的地方由于部門利益等原因,導致農(nóng)村低保制度落實效果不佳,個別地區(qū)甚至沒有得到完全落實。鑒于此,中央財政部門應(yīng)該進一步加大對貧困省份農(nóng)村低保金的救助力度。使得經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)的貧困農(nóng)民能夠維持最基本的生計。

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Evaluate Subsistence Allowance in Rural Area

WANG Zengwen

(Public Administration College,Nanjing University of Finance and Economics,Nanjing Jiangsu 210046,China)