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【內(nèi)容提要】在目前的行政審判中，對頒發(fā)房地產(chǎn)權(quán)證行為不服而提起行政訴訟的案件占有一定的比例。依行政訴訟理論，該類案件的訴訟目的是審查頒證機(jī)關(guān)是否盡到了相關(guān)法律規(guī)定的審查義務(wù)，但在部分此類案件中，當(dāng)事人形式上是對行政機(jī)關(guān)頒發(fā)房地產(chǎn)權(quán)證的行為不服，實(shí)質(zhì)上是對頒證行為的基礎(chǔ)法律關(guān)系有爭議。如何在行政案件中【內(nèi)容提要】在目前的行政審判中，對頒發(fā)房地產(chǎn)權(quán)證行為不服而提起行政訴訟的案件占有一定的比例。依行政訴訟理論，該類案件的訴訟目的是審查頒證機(jī)關(guān)是否盡到了相關(guān)法律規(guī)定的審查義務(wù)，但在部分此類案件中，當(dāng)事人形式上是對行政機(jī)關(guān)頒發(fā)房地產(chǎn)權(quán)證的行為不服，實(shí)質(zhì)上是對頒證行為的基礎(chǔ)法律關(guān)系有爭議。如何在行政案件中來處理當(dāng)事人之間的民事關(guān)系往往做法不一。本文將以下述案例為引線，試對其中蘊(yùn)涵的法律問題加以梳理和探索，以期對司法實(shí)踐有所裨益。

【案情】

公民甲與乙系夫妻，在婚姻關(guān)系存續(xù)期間，甲與乙購買了房屋，該房屋產(chǎn)權(quán)證書上登記的產(chǎn)權(quán)人為甲一人。后甲與乙感情不和，甲一人持房地產(chǎn)權(quán)證將房屋出賣給了丙，雙方簽訂了房屋買賣合同，并到市房地局辦理了變更登記。市房地局為丙頒發(fā)了房地產(chǎn)權(quán)證。乙得知后，以市房地局為被告向法院提起行政訴訟，要求撤銷頒發(fā)給丙的房地產(chǎn)權(quán)證。法院經(jīng)審理認(rèn)為，房屋系甲與乙在夫妻關(guān)系存續(xù)期間所購，應(yīng)為夫妻共同財(cái)產(chǎn)。房地機(jī)關(guān)在頒證時(shí)未審查共有人是否同意即向丙頒發(fā)房地產(chǎn)權(quán)證，屬認(rèn)定事實(shí)不清，遂判決撤銷該頒證行為。

【評析】

一、本案中引出的問題

法院作出上述判決的法律基礎(chǔ)在于依據(jù)婚姻法的一般規(guī)定認(rèn)定涉案房屋系夫妻共有財(cái)產(chǎn)。但是本案是行政訴訟案件而非民事確權(quán)案件，當(dāng)當(dāng)事人在行政訴訟中對頒證的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系即對房屋權(quán)屬產(chǎn)生爭議時(shí)，法院直接對當(dāng)事人的權(quán)屬作出認(rèn)定，在理論上尚需探討。具體到上述案例，法院在該案中直接認(rèn)定涉案房屋為夫妻共有財(cái)產(chǎn)，需要解決以下問題：

1.在該行政案件中，原房屋產(chǎn)權(quán)證上登記的權(quán)利人甲并沒有參加訴訟，因此，該房屋是否必然為夫妻共同財(cái)產(chǎn)尚存疑問。

1980年頒布的《婚姻法》第13條規(guī)定了夫妻在婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得的財(cái)產(chǎn)，歸夫妻共同所有，這是認(rèn)定處理夫妻財(cái)產(chǎn)的一般原則，但該條同時(shí)規(guī)定了雙方另有約定的除外這一但書條款。由于本案非夫妻間的析產(chǎn)確權(quán)案件，甲沒有參加到訴訟中來，對于甲、乙之間是否存在特別的約定并不清楚。設(shè)想甲、乙之間就該房屋的產(chǎn)權(quán)另有協(xié)議約定歸甲一人所有，本案判決的認(rèn)定就不能成立。

2.行政判決可能與民事訴訟的結(jié)果相矛盾，且行政判決沒有解決任何實(shí)質(zhì)問題。

雖然行政判決撤銷該房地產(chǎn)權(quán)證的后果是丙喪失了已取得的房屋的所有權(quán)，但乙并沒有實(shí)現(xiàn)其目的，因?yàn)榧?、丙之間的買賣合同仍然存在，丙可以向法院提起民事訴訟要求確認(rèn)其與甲簽訂的房屋買賣合同合法有效從而重新取得該房屋的產(chǎn)權(quán)。即使我們認(rèn)定涉案房屋為夫妻雙方的共有產(chǎn)，也不能推導(dǎo)出該買賣行為必然無效的結(jié)論。如果認(rèn)定丙因信賴不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書上記載的內(nèi)容與甲進(jìn)行房屋買賣，丙即為善意、有償取得該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，應(yīng)判決雙方買賣合同有效。丙持有效的民事判決書去申請登記，登記機(jī)關(guān)只能作出與已被撤銷的房地產(chǎn)權(quán)證相同的行為，且不論登記機(jī)關(guān)是否屬以同一事實(shí)和理由作出相同的行政行為，出現(xiàn)如此情形難免使人對法院判決的權(quán)威性和正當(dāng)性產(chǎn)生疑問。

假設(shè)本案是另外一種結(jié)果，法院在行政訴訟中認(rèn)為登記機(jī)關(guān)盡到了合法性審查的義務(wù)，判決維持該房地產(chǎn)權(quán)證，上述問題依然存在。因?yàn)橐铱梢蕴崞鹈袷略V訟主張甲、丙之間的買賣合同無效從而徹底使丙喪失該房屋的所有權(quán)（因?yàn)槲覈怀姓J(rèn)物權(quán)行為的無因性，如買賣合同無效，則即使行政判決維持了該房地產(chǎn)權(quán)證，丙也不能取得該房屋的所有權(quán)）。

由此可見，無論行政訴訟的結(jié)果如何，對訴訟參加人乙、丙而言都無實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)檎l都沒有取得一個(gè)在法律上確定的結(jié)果。造成這種局面的根本原因在于雙方實(shí)質(zhì)上爭議的是甲、乙之間的買賣關(guān)系是否有效，因此無論行政訴訟的結(jié)果是判決維持還是撤銷登記機(jī)關(guān)頒發(fā)的房地產(chǎn)權(quán)證，乙、丙都可以提起民事訴訟主張買賣合同的無效或有效，從而通過民事判決來實(shí)質(zhì)上否定行政判決。

3.判決所依據(jù)的理由即認(rèn)定房屋為共有產(chǎn)超出了登記機(jī)關(guān)的行政職權(quán)范圍。

依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，登記機(jī)關(guān)并沒有權(quán)力裁決房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬，在房屋發(fā)生買賣變更登記時(shí)，房地產(chǎn)登記只是行政機(jī)關(guān)對相對人之間房地產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系與狀態(tài)的認(rèn)可和證明，其進(jìn)行的登記審查只是國家對房屋權(quán)屬變動(dòng)進(jìn)行的必要監(jiān)控和管理。其只能審查當(dāng)事人提供的申請材料是否符合法律規(guī)定的登記條件，而無權(quán)超出材料本身來認(rèn)定財(cái)產(chǎn)的歸屬。本案中，甲提供了權(quán)利人為自己一人的房地產(chǎn)權(quán)證，登記機(jī)關(guān)無權(quán)認(rèn)定該房屋為共有產(chǎn)。如果其以該房屋為共有產(chǎn)為由而不予登記，則超越了其職權(quán)范圍，其行為違法。由此出現(xiàn)了如下情形：行政判決認(rèn)為登記機(jī)關(guān)予以登記發(fā)證違法，而行政機(jī)關(guān)如以系共有產(chǎn)需征得共有人同意為由而不予登記，也屬違法。

4.該行政判決實(shí)質(zhì)上直接否定了前一個(gè)房地產(chǎn)權(quán)證的效力，有違設(shè)立頒證制度的初衷。

房地產(chǎn)登記屬于行政確認(rèn)行為的一種，其主要的效力在于推定權(quán)利的存在。房地產(chǎn)權(quán)證是擁有房屋所有權(quán)的合法憑證，持證人據(jù)此與外界發(fā)生關(guān)系，第三人受到該證的約束，行政機(jī)關(guān)也受其約束，法院在相當(dāng)程度上也應(yīng)受其約束。判決認(rèn)為登記機(jī)關(guān)認(rèn)定房屋為甲所有屬認(rèn)定事實(shí)不清，也即意味著甲所持有的房地產(chǎn)權(quán)證并非房屋所有權(quán)的合法憑證，登記機(jī)關(guān)可以不受該證的約束。這種做法，無疑使房地產(chǎn)權(quán)證制度喪失了其應(yīng)有的意義，從行政法理上也難以作出合理的解釋。

二、房地產(chǎn)登記頒證的法律分析及其審理思路

房地產(chǎn)登記頒證行為是行政確認(rèn)行為的一種，是對相對人或相對人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否存在的認(rèn)可或證明，其本身并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系最終取決于其民事實(shí)體法律關(guān)系而非登記機(jī)關(guān)的登記，登記的作用在于推定了其所確認(rèn)的民事法律關(guān)系的合法性?；诖?，房地產(chǎn)登記中登記機(jī)關(guān)不享有自由裁量權(quán)。登記機(jī)關(guān)對相對人中請登記的事項(xiàng)依照法律規(guī)定進(jìn)行審查，是否給予登記完全取決于相對人的申請是否符合法律規(guī)定的條件而非登記機(jī)關(guān)的主體意志，登記機(jī)關(guān)并不能以自己的意志自由決定相對人享有權(quán)利與否。并且，登記機(jī)關(guān)所進(jìn)行的審查是形式上的審查，即審查當(dāng)事人權(quán)解決房屋的權(quán)屬糾紛，所以應(yīng)通過民事訴訟去解決。

本文所舉案例，按照上述思路去解決，問題可能將迎刃而解。乙提起民事訴訟，以自己系共有人為由要求確認(rèn)甲、丙之間的買賣合同無效。在甲、乙、丙都參加訴訟的情況下，法院將審查頒發(fā)給甲一人的房地產(chǎn)權(quán)證所確認(rèn)的民事權(quán)利是否與實(shí)際上的民事權(quán)利一致，如果雙方無特別約定，法院將不受該房地產(chǎn)權(quán)證的約束而認(rèn)定該房屋系共有產(chǎn)，反之，如有特別約定，則認(rèn)定為甲一人（當(dāng)然，也存在約定為乙一人所有的可能性）。如該房屋系共有產(chǎn)，則將審查丙在簽訂買賣合同時(shí)是否為善意、有償，為善意、有償?shù)?，則認(rèn)定該買賣合同有效，反之，缺少其中之一，將認(rèn)定該買賣合同無效。如果民事判決以乙系共有產(chǎn)人、丙在簽訂買賣合同時(shí)非善意、有償為由判決甲、丙之間的買賣合同無效，乙還有打行政訴訟的必要嗎？顯然，乙沒有必要再去走一條復(fù)雜的訴訟途徑，乙可持生效的民事判決書徑直向登記機(jī)關(guān)要求登記該房屋的產(chǎn)權(quán)人為甲、乙二人，并注銷原登記。如此，可避免出現(xiàn)民事判決和行政判決相矛盾的情形，也避免了房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在盡到了登記合法性審查職責(zé)的情況下，由于基礎(chǔ)民事法律關(guān)系實(shí)質(zhì)上違法而承擔(dān)敗訴責(zé)任的情形。當(dāng)然，民事判決中不會(huì)直接撤銷房地產(chǎn)登記行為，民事判決只是推翻了登記所推定的民事權(quán)利，該登記仍然是有效的，其形式效力仍然存在，登記機(jī)關(guān)沒有義務(wù)主動(dòng)去了解該判決的結(jié)果從而去變更登記，需要當(dāng)事人自己去申請進(jìn)行變更登記。

司法實(shí)踐中，就房屋權(quán)屬爭議，當(dāng)事人往往同時(shí)進(jìn)行民事和行政訴訟，在此情形下，通常的做法是先中止行政訴訟，待民事訴訟的結(jié)果出來后再判決行政案件。這種處理方法無疑抓住了問題的實(shí)質(zhì)，避免了行政判決和民事判決相矛盾的情形，但當(dāng)事人同時(shí)進(jìn)行兩個(gè)訴訟不僅給當(dāng)事人增加了訟累，也浪費(fèi)了我們本來就不富裕的司法資源。要避免這些問題，需要在立法和司法實(shí)踐中作出相應(yīng)的努力，建議在房地產(chǎn)登記條例中對登記所涉糾紛根據(jù)不同類別指明不同的訴訟途徑，同時(shí)，法院在受理此類案件時(shí)給予當(dāng)事人必要的訴訟指導(dǎo)。