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.我國(guó)行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，引起行政訴訟法律關(guān)系發(fā)生的起訴行為，只能由行政機(jī)關(guān)的具體行政行為直接指向的行政管理相對(duì)人實(shí)施，既然行政管理相對(duì)人已放棄訴權(quán)，那么，其他非行政管理相對(duì)人是不能越俎代庖行使這一權(quán)利的。其主要理由，就是行政訴訟法律關(guān)系源于行政法律關(guān)系，即行政法所確認(rèn)和調(diào)整的，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政管理中同行政管理相對(duì)人之間所發(fā)生的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。筆者則以為，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況和行政訴訟法的立法精神，有關(guān)行政訴訟的提起，絕大多數(shù)應(yīng)取決于行政管理相對(duì)人，但不應(yīng)僅僅局限于行政管理相對(duì)人。在特殊情況下，也有必要允許非行政管理相對(duì)人充任行政訴訟原告，即由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)出面代表國(guó)家，提起行政公訴。

一、建立行政公訴的依據(jù)

第一，從行政訴訟的任務(wù)和目的看行政公訴的必要性。

行政訴訟的任務(wù)是要解決行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法的問(wèn)題，其目的是要維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。很明顯，對(duì)于行政案件，人民法院并不直接或較多地涉及當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)問(wèn)題，而是著重在于對(duì)具體行政行為的合法性問(wèn)題進(jìn)行審查。

如果行政管理相對(duì)人放棄了“對(duì)具體行政行為合法性審查”的要求，是不是就意味著這種具體行政行為就一定是合法的呢？或者說(shuō)管它合法不合法，都不要再受到法律的審查呢？答案是否定的。在特殊情況下，已被行政管理相對(duì)人放棄訴權(quán)的具體行政行為的違法性是依然客觀存在的。既然有這種行政違法性存在，我們的司法機(jī)關(guān)就有必要行使自己的使命，對(duì)違法的具體行政行為進(jìn)行追究。這種發(fā)生在不平等主體之間的權(quán)利義務(wù)糾紛，如果不通過(guò)司法保護(hù)，不將雙方提到一個(gè)平等位置來(lái)考慮解決處理，而是用別的什么辦法，要達(dá)到維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，恐怕是很難奏效的。這樣，也就很難實(shí)現(xiàn)行政訴訟的任務(wù)和目的。

第二，從審理行政案件的社會(huì)公益性看行政公訴的必要性。

行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法或者行政管理過(guò)程中所作的具體行政行為，雖然是針對(duì)特定相對(duì)人設(shè)立權(quán)利或義務(wù)，其實(shí)質(zhì)都是旨在建立一種法律確認(rèn)的社會(huì)公共秩序，都與社會(huì)公共利益密切相關(guān)，即具有社會(huì)公益性。正因?yàn)槿绱?，所以，在審理行政案件過(guò)程中行政訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益是不可讓渡和不可調(diào)和的。這也是行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的基本標(biāo)志。司法審判的最終目的在于確認(rèn)和保護(hù)當(dāng)事人合法的實(shí)體利益。行政訴訟禁止審判者使用調(diào)和方法，既不允許行政機(jī)關(guān)侵犯相對(duì)人的利益，也不允許行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人讓渡利益，因?yàn)橄蛳鄬?duì)人讓渡利益就勢(shì)必?fù)p害國(guó)家或集體的公共利益。所以，在行政訴訟過(guò)程中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)改變其被訴的具體行政行為，原告因而同意撤訴，但訴訟是否終結(jié)，還要經(jīng)過(guò)人民法院的準(zhǔn)許。保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政是我國(guó)行政訴訟立法的基本精神。因此，行政訴訟的開(kāi)展并不能只局限于滿足原告（行政管理相對(duì)人）的訴訟請(qǐng)求，而應(yīng)站在國(guó)家法律的立場(chǎng)，維護(hù)社會(huì)公共利益，防止原、被告雙方合意共同損害社會(huì)公共利益，利私而不利公的行為；或者因行政管理相對(duì)人不告就不管的行為。基于此，筆者認(rèn)為，從審理行政案件具有社會(huì)公益性的特性著眼，只要行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和行政管理過(guò)程中沒(méi)有法律、法規(guī)的明確規(guī)定（自由裁量行為除外），濫用了職權(quán)，實(shí)施了違法行為，這時(shí)，不管相對(duì)人有無(wú)異議，是否起訴，都應(yīng)受到法律的追究。而這種追究法律責(zé)任有必要靠行政公訴來(lái)加以實(shí)施。

第三，從現(xiàn)實(shí)生活中“行政官司難”的特殊情況看行政公訴的必要性。

勿需諱言，我國(guó)現(xiàn)階段“行政官司難”的狀況還相當(dāng)嚴(yán)重地存在著，還有不少的違法行政行為未被訴諸法律。從現(xiàn)實(shí)中存在著的未被訴諸法律的違法行政行為看，有兩種偏向存在：一是行政管理相對(duì)人無(wú)理取鬧，行政機(jī)關(guān)因不愿上法庭當(dāng)被告，采取息事寧人的作法，迎合行政管理相對(duì)人的無(wú)理要求；二是行政管理者以勢(shì)壓人，行政管理相對(duì)人因怕日后被“穿小鞋”，而屈從行政機(jī)關(guān)的意志，不愿告狀或不敢告狀。從而在司法實(shí)踐中就造成了一種“行政官司難，行政官司少”的局面。這種局面與我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要大力加強(qiáng)法制建設(shè)是格格不入的。這兩種偏向，前者勢(shì)必?fù)p害公共利益，使行政行為處于不適當(dāng)甚至違法的狀態(tài)；后者則往往是濫用行政職權(quán)的表現(xiàn)。

如果說(shuō)出現(xiàn)了違法的具體行政行為，卻因上述兩種原因沒(méi)有人告，審判機(jī)關(guān)就不理，就任其違法行為存在，豈不造成了損害公共利益，放縱不法，玷污國(guó)家法律尊嚴(yán)嗎？我國(guó)國(guó)家根本大法憲法明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”行政公訴的設(shè)想正是本著這一精神提出來(lái)的。在行政執(zhí)法和行政管理過(guò)程中，發(fā)生一個(gè)違法的具體行政行為，除了包含著對(duì)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的侵犯，同時(shí)還意味著對(duì)國(guó)家法律的違反，必須予以追究。所以，即使當(dāng)行政管理相對(duì)人對(duì)一些違法的具體行政行為自由地處分了訴權(quán)（包括不愿起訴和不敢起訴），還是應(yīng)當(dāng)由一定的機(jī)構(gòu)如國(guó)家檢察機(jī)關(guān)出面代表國(guó)家追究行政管理者的違法責(zé)任。從而也就可以改變我國(guó)目前“行政官司難，行政官司少”的局面。

二、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴是可行的

檢察機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和職責(zé)，表明它實(shí)質(zhì)上具有國(guó)家整體利益的維護(hù)者或公共利益代表人的身份，這種身份就決定了檢察機(jī)關(guān)可以并且應(yīng)當(dāng)對(duì)違法的具體行政行為進(jìn)行追究，如同刑事訴訟一樣，以國(guó)家名義向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起公訴，以維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)，從而監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督，由于《行政訴訟法》第十條只有“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”的原則規(guī)定，因而在司法實(shí)踐中僅僅局限于監(jiān)督行政審判程序即提起抗訴這樣一個(gè)環(huán)節(jié)上，可見(jiàn)現(xiàn)階段我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法和行政管理的監(jiān)督是十分有限、十分薄弱的，這也是造成我國(guó)現(xiàn)階段行政執(zhí)法弊端較多和行政官司少的因素之一。從建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家、強(qiáng)化依法行政的角度來(lái)要求，國(guó)家檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督應(yīng)該是全面、多環(huán)節(jié)和多方式的，包括提起訴訟，支持起訴和提起抗訴等內(nèi)容，而不應(yīng)只提起再審一種方式。因此，改革我國(guó)的行政訴訟制度，完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟全面監(jiān)督職能，賦予檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中以訴權(quán)，既是必要的，也是可行的。

縱觀世界各國(guó)的行政訴訟制度，不乏由檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)行政訴訟原告的先例：

前南斯拉夫《行政訴訟法》規(guī)定：“如果違法的行政文件有利于個(gè)人、聯(lián)合勞動(dòng)組織、其他自治組織或共同體，具有管轄權(quán)的檢察員或法律授權(quán)的其他機(jī)關(guān)可以提起行政訴訟。為此，所有國(guó)家機(jī)關(guān)、聯(lián)合勞動(dòng)組織、其他自治組織和共同體，一旦發(fā)現(xiàn)此種性質(zhì)的行政文件，有義務(wù)向具有管轄權(quán)的檢察員或法律授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告?！?/p>

英國(guó)早在17世紀(jì)就產(chǎn)生了為保證公共權(quán)力的正當(dāng)履行，檢察總長(zhǎng)可以對(duì)違法行政行為提出控告的慣例。逐漸地，在19世紀(jì)，一系列的一般原則和慣例被具體化和固定化了，檢察總長(zhǎng)可以參加訴訟，并以原告身份出庭。到了20世紀(jì)70年代，檢察總長(zhǎng)作為公共利益保護(hù)者的功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

現(xiàn)階段我國(guó)法律也有非行政管理相對(duì)人可以提起行政公訴的規(guī)定。如《治安管理處罰條例》就對(duì)被侵害人不服公安機(jī)關(guān)對(duì)侵害人的治安處罰，作了可以提起訴訟的規(guī)定；另外還有已經(jīng)死亡公民的近親屬可以等同死亡者充當(dāng)原告提出訴訟的規(guī)定。這種原告資格的特例都是法律適應(yīng)實(shí)際需要而作出的規(guī)定。同樣，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴也有它的現(xiàn)實(shí)必要性和可行性，我們是可以根據(jù)司法實(shí)踐中的這種必要性和可行性，對(duì)我國(guó)的行政訴訟制度進(jìn)行適度改革的。

為了使行政分訴不致于徒有形式，還應(yīng)當(dāng)有專門的機(jī)構(gòu)才行?？梢钥紤]，與人民法院的行政審判庭相對(duì)應(yīng)，在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立行政起訴科（并與刑事起訴科平行）。也可以在檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的刑事起訴科內(nèi)增設(shè)一定的人員，主要從事行政公訴工作。

由檢察機(jī)關(guān)對(duì)于特殊的無(wú)人控告的違法具體行政行為提起行政公訴，有著不可低估的積極意義。它將會(huì)有力地防止和克服一些濫用行政職權(quán)的違法行為和腐敗現(xiàn)象；它將切實(shí)地維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，改變“行政官司難、行政官司少”的現(xiàn)狀；它將有效地監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員“依法行政”，清正廉潔，克服官僚主義，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政管理的法制化，科學(xué)化！

三、關(guān)于行政公訴的范圍、原則與法律效力

在此，筆者對(duì)于由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的案件范圍、管轄原則以及公訴結(jié)案之后的法律效力問(wèn)題，提出一些簡(jiǎn)要的探討意見(jiàn)。

第一，關(guān)于行政公訴案件的范圍。從我國(guó)目前行政執(zhí)法和行政管理的現(xiàn)狀來(lái)看，行政公訴應(yīng)主要針對(duì)兩種類型的案件：[1]有利于行政管理相對(duì)人而有損于國(guó)家和其他公民、法人或其他組織合法權(quán)益（即社會(huì)公益）的具體行政行為；[2]不利于行政管理相對(duì)人，但出于種種原因而不愿告或不敢告，或雖已控告但最終又放棄訴權(quán)，且顯系濫用職權(quán)的違法行政行為。

第二，關(guān)于行政公訴的管轄原則。從行政訴訟的實(shí)際來(lái)看，應(yīng)以“原告就被告”原則為宜，即由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的國(guó)家檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴。

第三，關(guān)于行政公訴結(jié)案后的法律效力。行政公訴結(jié)案與行政管理相對(duì)人的自訴結(jié)案具有同等法律效力。當(dāng)行政公訴二審終審后，原行政管理相對(duì)人不得就同一具體行政行為再行起訴，如果對(duì)二審不服只能繼續(xù)申訴。