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一、威脅基金安全

工傷保險(xiǎn)基金的安全決定了社會(huì)保險(xiǎn)能否持續(xù)運(yùn)行，為考察人社部門(mén)的擔(dān)心是否杞人憂天，我們將首先了解工傷保險(xiǎn)基金“以支定收，收支平衡”的運(yùn)行模式，并以此為基礎(chǔ)分析先行支付制度對(duì)基金安全可能產(chǎn)生的影響。

（一）運(yùn)行模式

工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付式依據(jù)“以支定收，收支平衡”的原則確定當(dāng)期應(yīng)當(dāng)征收的保險(xiǎn)費(fèi)，一般不預(yù)留大量資金。即利用參保人數(shù)、傷殘人數(shù)、傷殘比例等具體的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè),估算出工傷保險(xiǎn)基金未來(lái)年度內(nèi)的支出，從而得出工傷保險(xiǎn)基金的應(yīng)交費(fèi)率。1．支出估計(jì)對(duì)于補(bǔ)償性的工傷給付，可以有多種劃分方式，一般說(shuō)來(lái)，可以分為醫(yī)療給付支出、一次性傷亡給付支出、定期給付支出等方面的內(nèi)容。而醫(yī)療給付支出支出、一次性傷亡給付支出、定期給付支出仍以工傷概率和參保職工人數(shù)而非所有職工人數(shù)來(lái)確定。2．收入估計(jì)工傷保險(xiǎn)的收入包括工傷保險(xiǎn)費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、以滯納金為主的其他收入，以工傷保險(xiǎn)費(fèi)收入為主。根據(jù)“以支定收，收支平衡”的運(yùn)行模式，首先根據(jù)往年數(shù)據(jù)對(duì)未來(lái)年度的支出進(jìn)行估計(jì)，確定支出數(shù)額，以預(yù)測(cè)的支出數(shù)額為依據(jù)確定繳費(fèi)率進(jìn)行征繳，最后按一定比例從工傷保險(xiǎn)基金中提取儲(chǔ)備金，用以支付的本地區(qū)重大事故的工傷保險(xiǎn)待遇支出。

（二）先行支付制度對(duì)基金安全的影響

現(xiàn)行運(yùn)行體制下對(duì)未來(lái)各項(xiàng)支出的估計(jì)以歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)，征繳保險(xiǎn)費(fèi)，并未將工傷保險(xiǎn)先行支付的支出考慮在內(nèi)，也難以對(duì)其支出進(jìn)行估計(jì)。支出項(xiàng)目增加收入項(xiàng)目卻未相應(yīng)改變，這有悖于“以支定收”原則，在此情形下基金安全運(yùn)行應(yīng)具備兩個(gè)條件：首先，先行支付的數(shù)額很小，且僅為暫時(shí)性的，不會(huì)對(duì)儲(chǔ)備金產(chǎn)生影響；其次，先行支付的資金會(huì)得到有效追償。我們不妨先選擇一個(gè)代表性群體——農(nóng)民工進(jìn)行研究，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)主要從事高風(fēng)險(xiǎn)、高污染、高強(qiáng)度的工作,恰是這些最需要工傷保險(xiǎn)制度保障的農(nóng)民工,卻是工傷保險(xiǎn)體系中參保率最低的人群。農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)覆蓋率低、工傷保險(xiǎn)覆蓋行業(yè)不均勻，可見(jiàn)，農(nóng)民工是先行支付制度針對(duì)的重要的群體之一，是最有可能尋求先行支付的群體。至2012末，全國(guó)農(nóng)民工總量為26261萬(wàn)人，參保農(nóng)民工7173萬(wàn)人，參保比率約27%。未參保的農(nóng)民工人數(shù)為1.9億。全國(guó)就業(yè)人員76704萬(wàn)人，而參加工傷保險(xiǎn)僅為18993萬(wàn)人，僅未參保的農(nóng)民工是全國(guó)參保人數(shù)的一倍還多，未參保的農(nóng)民工先行支付工傷保險(xiǎn)待遇的資金，就會(huì)占據(jù)整個(gè)工傷保險(xiǎn)基金相當(dāng)大的比例，而工傷保險(xiǎn)基金先行支付將意味著參保人數(shù)三倍還多的未參保職工納入工傷保險(xiǎn)基金支付的范圍，即使僅僅是暫時(shí)性的支付，支出數(shù)額也不容忽視。如果制度得到完全落實(shí)，即使忽略追償不能的問(wèn)題，在參保率不高、統(tǒng)籌層次低的地區(qū)，支付的主體擴(kuò)大到原來(lái)的四倍，一旦發(fā)生重大的工傷事故，面對(duì)大規(guī)模的支付請(qǐng)求，或發(fā)生連續(xù)的工傷事故不能夠及時(shí)追償時(shí)，其儲(chǔ)備金將很難滿足需求，便會(huì)出現(xiàn)支付不能。其次，最終能追償回多少費(fèi)用，收支能否平衡，實(shí)在值得人擔(dān)憂。用人單位不支付相關(guān)待遇情形中：其一，“用人單位被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的”，其主體資格已然喪失，在已經(jīng)不存在用人單位的情況下，向用人單位追償?shù)目赡苄詭缀鯙榱?；其二，“依法?jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書(shū)的”，在法院尚且無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所具有的追償手段也必然失效。僅從這兩種情形看，以追償?shù)姆绞綇浹a(bǔ)基金支出并不十分可行。而這將造成大量壞賬，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金資金的直接流失，損害基金安全。以上兩個(gè)條件都無(wú)法滿足，人社部門(mén)對(duì)于基金安全的擔(dān)憂實(shí)非“杞人憂天”。而當(dāng)基金出現(xiàn)不足則要由統(tǒng)籌地區(qū)政府進(jìn)行墊付，于是便有了現(xiàn)在的兩難局面：要么工傷保險(xiǎn)基金大量先行支付，引發(fā)基金安全；要么為了保障基金安全，先行支付的實(shí)施大打折扣。

二、不符合權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)原則

工傷保險(xiǎn)法律關(guān)系的發(fā)生以用人單位和勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系這一法律事實(shí)為前提，勞動(dòng)者向用人單位完成勞動(dòng)義務(wù)，用人單位有法定義務(wù)為勞動(dòng)者投保，成立工傷保險(xiǎn)基金由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，出現(xiàn)工傷的法律事實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向勞動(dòng)者提供工傷保險(xiǎn)待遇。上述法律關(guān)系中勞動(dòng)者的義務(wù)似乎具有勞動(dòng)義務(wù)，因而有的學(xué)者主張用人單位是繳費(fèi)的義務(wù)主體，勞動(dòng)者是享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利主體，勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)權(quán)是基于其勞動(dòng)義務(wù)，并非基于用人單位的繳費(fèi)。因而為參保勞動(dòng)者仍有權(quán)獲得工傷保險(xiǎn)待遇。但筆者認(rèn)為工傷保險(xiǎn)法律關(guān)系與勞動(dòng)者和用人單位建立的勞動(dòng)關(guān)系相互作用，不能將二者孤立來(lái)看。為考察二者之間的聯(lián)系，我們不妨從工傷保險(xiǎn)費(fèi)而引起的收入變化的角度來(lái)觀察誰(shuí)是義務(wù)的真正承擔(dān)者，僅考慮工傷保險(xiǎn)費(fèi)的法定歸宿不夠的，還要分析其經(jīng)濟(jì)歸宿即其引起的私人實(shí)際收入分配的變化。圖1所示，P為單位勞動(dòng)價(jià)格，Q為勞動(dòng)量，市場(chǎng)條件下，假設(shè)在未征收工傷保險(xiǎn)費(fèi)之前勞動(dòng)力供給S與需求D0在E處達(dá)到平衡，當(dāng)對(duì)用人單位收取一定費(fèi)用的時(shí)候需求曲線下移至D1，而達(dá)到新的平衡E1，與之前相比，用人單位實(shí)際支付的價(jià)格升高至P2，而勞動(dòng)者得到的價(jià)格降低至P1。二者之間形成了一個(gè)差額P2-P1，為用人單位繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)，實(shí)際發(fā)生轉(zhuǎn)嫁由職工與用人單位共同負(fù)擔(dān)。雖然在工傷保險(xiǎn)法律關(guān)系中勞動(dòng)者并未直接繳費(fèi)，但收入?yún)s因之減少，其先移到用人單位手中，由用人單位作為工傷保險(xiǎn)費(fèi)的一部分共同繳納。從實(shí)際收入上來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)的義務(wù)實(shí)際由勞動(dòng)者和用人單位共同完成。反觀未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的情形E，用人單位支付的價(jià)格更低而勞動(dòng)者獲得的價(jià)格更高，與參保勞動(dòng)者相比，這部分勞動(dòng)者顯然未履行足夠的義務(wù)。工傷保險(xiǎn)基金來(lái)自于社會(huì)總產(chǎn)品中應(yīng)當(dāng)分配給勞動(dòng)者的消費(fèi)品，只是在分配給勞動(dòng)者工資時(shí)被扣留下來(lái)以保險(xiǎn)的方式再分配給勞動(dòng)者，未參保情形下這部分工資實(shí)際已經(jīng)由勞動(dòng)者和用人單位分享，再由工傷保險(xiǎn)基金先行支付，不符合權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)，對(duì)于合法參保的用人單位和勞動(dòng)者而言不公。其次，在社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督法律關(guān)系中，政府也要為其監(jiān)管失職承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，工傷保險(xiǎn)基金先行支付不僅難以確定政府的責(zé)任，反而將責(zé)任轉(zhuǎn)移給了守法的勞動(dòng)者和用人單位。

三、違背?？顚Ｓ迷瓌t

工傷保險(xiǎn)基金的獨(dú)特性在于其籌資渠道的特殊性，我國(guó)工傷保險(xiǎn)基金主要來(lái)自用人單位繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)。工傷保險(xiǎn)費(fèi)收入不同于稅收收入，費(fèi)的本質(zhì)屬性是供款與權(quán)益關(guān)系密切,它強(qiáng)調(diào)的是繳款與權(quán)利的對(duì)等性。費(fèi)的補(bǔ)償性與稅的無(wú)償性是相對(duì)立的。工傷保險(xiǎn)基金的支出應(yīng)當(dāng)與參保者的繳費(fèi)相對(duì)應(yīng)。主要依靠繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的保險(xiǎn)基金并非國(guó)家財(cái)政性基金，應(yīng)當(dāng)歸參加社會(huì)保險(xiǎn)的全體勞動(dòng)者所有，要求?？顚Ｓ?，工傷保險(xiǎn)基金形成的資產(chǎn)不屬于國(guó)有資產(chǎn)，是受益人的共有資產(chǎn)，由政府受托管理，這要求國(guó)家在制定相應(yīng)的財(cái)政政策時(shí)，既要明確國(guó)家的財(cái)政責(zé)任，又要區(qū)別社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政與國(guó)家財(cái)政，而且還應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政和其他社會(huì)保障財(cái)政項(xiàng)目加以區(qū)別對(duì)待。社會(huì)保險(xiǎn)是依據(jù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，由國(guó)家、單位、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)建立社會(huì)保險(xiǎn)基金，支付保險(xiǎn)金和服務(wù)以解決勞動(dòng)者的生活困難，體現(xiàn)為互濟(jì)性，是公助與自助的結(jié)合。先行支付制度作為在用人單位未繳納保費(fèi)時(shí)，為工傷者提供最終救濟(jì)，其僅僅是政府提供的單方面救濟(jì)，不具有共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)互助互濟(jì)的特性，而不具有保險(xiǎn)性，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付違背?？顚Ｓ迷瓌t，與工傷保險(xiǎn)基金的性質(zhì)要求不符。先行支付制度的建立，無(wú)疑是對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益是一大進(jìn)步，但卻難以真正落實(shí)，從基金安全、權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)和基金自身性質(zhì)要求來(lái)看都存在著一定問(wèn)題，關(guān)鍵在于資金來(lái)源產(chǎn)生的矛盾，在進(jìn)一步的制度完善中應(yīng)當(dāng)考慮轉(zhuǎn)變路徑，由政府編列預(yù)算單獨(dú)設(shè)立基金，承擔(dān)起對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利維護(hù)的政府責(zé)任。

作者：張浩然單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院