工傷保險基金先行支付制度存在的問題
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摘要：2010年出臺的《中華人民共和國社會保險法》第四十一條、第四十二條確立了工傷保險基金先行支付制度，旨在使工傷勞動者的工傷保險待遇及醫(yī)療費用得到及時、有效的支付?！渡鐣ｋU基金先行支付暫行辦法》，對工傷保險基金先行支付制度進行了細化和完善，但由于《暫行辦法》條文本身存在缺陷，包括社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法律地位定位不清、救濟途徑仍顯不足、申請主體代表對象存疑、工傷“事故”定位存疑等多方面的問題，導(dǎo)致施行先行支付制度面臨工傷救助難及時、基金安全存隱患等諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。正所謂“參天之木，必有其根。懷山之水，必有其源”，本文通過分析工傷保險基金先行支付制度所存問題，以期促進該制度完善，從而更好保障工傷勞動者的合法權(quán)益。
關(guān)鍵詞：工傷保險基金；先行支付；問題
一、工傷保險基金先行支付制度的內(nèi)涵及所含要素
工傷保險基金先行支付制度這一概念首次出現(xiàn)于2010年10月28日通過的《中華人民共和國社會保險法》（以下稱《社會保險法》），其直接淵源為《社會保險法》第四十一條和第四十二條。為了規(guī)范社會保險基金先行支付管理，人力資源和社會保障部于2011年6月29日通過了《社會保險基金先行支付暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》），對工傷保險基金先行支付制度進行了細化和完善。然而，無論是《社會保險法》還是《暫行辦法》均未對先行支付這一概念做出具體解釋和說明，不利于對工傷保險基金先行支付制度進行充分探析。
因此，筆者認為有必要厘清工傷保險基金先行支付制度的內(nèi)涵及其所含要素。根據(jù)《社會保險法》和《暫行辦法》的規(guī)定可知，工傷保險基金先行支付制度的出臺，其目的是為了更好的保障工傷職工的合法權(quán)益。一旦出現(xiàn)職工身負工傷而用人單位或第三人（或無法確定第三人）應(yīng)付且未付工傷保險待遇時，通過工傷職工及其近親屬的申請，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)即應(yīng)從工傷保險基金中對其先行支付，且《社會保險法》和《暫行辦法》規(guī)定了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對應(yīng)支付而未支付者擁有追償權(quán)。顯然，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為工傷保險基金先行支付的支付方和追索方，工傷職工或其近親屬為工傷保險基金先行支付的申請方，未依法繳納工傷保險費的用人單位或?qū)β毠ぴ斐晒牡谌藶橹Ц豆ｋU待遇的主要義務(wù)方和被追索方。因此，工傷保險基金先行支付實屬于墊付性支付，且包含相應(yīng)的追償關(guān)系。根據(jù)筆者上文針對該制度的內(nèi)涵分析可知，其基本要素主要包含以下幾項：
1.先行支付的申請主體為工傷職工或其近親屬；
2.先行支付的支付主體為社會保險經(jīng)辦機構(gòu)；
3.先行支付的支付前提為未依法繳納保險費的用人單位或?qū)β毠ぴ斐晒牡谌藨?yīng)支付而未支付；
4.申請先行支付的職工已被認定為工傷；
5.社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在先行支付后有權(quán)向應(yīng)支付而未支付者追償。
距《暫行辦法》出臺已4年有余，本被社會各界寄予厚望，應(yīng)充分發(fā)揮其保障工傷職工合法權(quán)益的工傷保險基金先行支付制度卻在實施過程中遭遇“落地不暢”的窘境，甚至被稱作“僵尸條文”。2012年的“袁群彥訴烏魯木齊市社保局案”和2013年的“王棟梁訴忠縣醫(yī)保局案”無疑是近年各地“工傷先行支付第一案”的縮影，反映了該制度“落地難”的困境。筆者認為，該困境的出現(xiàn)乃多方緣由共同造成：《暫行辦法》條文本身存在缺陷以及因條文不完備而導(dǎo)致制度的實務(wù)操作面臨諸多挑戰(zhàn)，為工傷保險基金先行支付制度存在問題的主要原因。
（一）《暫行辦法》條文本身存在缺陷
1.社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法律地位定位不清《暫行辦法》第十二條、第十三條規(guī)定了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在按規(guī)定先行支付了工傷醫(yī)療費用后，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)有權(quán)向第三人或用人單位追償。第三人逾期不償還的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當依法向人民法院提起訴訟。用人單位未按時足額償還且未提供擔保的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應(yīng)當償還數(shù)額的財產(chǎn)，以拍賣所得償還所欠數(shù)額[社會保險基金先行支付暫行辦法[J].中華人民共和國國務(wù)院公報2012年07期.]。由條文內(nèi)容可知，這兩項條款實則體現(xiàn)了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的民事主體地位。然而，根據(jù)《暫行辦法》第十七條的規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為被申請行政復(fù)議或被提起行政訴訟的對象卻顯示出其行政主體地位。如此轉(zhuǎn)變法律地位，對于工傷保險基金先行支付制度的順利實施實為不利。
2.救濟途徑仍顯不足《暫行辦法》在保障了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)追償制度的同時，通過第十七條針對用人單位對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出先行支付的追償決定不服或者對社會保險行政部門作出的劃撥決定不服，以及個人或者其近親屬對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出不予先行支付的決定不服或者對先行支付的數(shù)額不服等情況給予了救濟途徑，即規(guī)定其可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。然而，對于因第三人侵權(quán)造成的職工工傷，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)按規(guī)定先行支付繼而追償時，《暫行辦法》并未針對第三人不服社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出的先行支付追償決定設(shè)置相應(yīng)的救濟途徑。且對于用人單位不服社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出先行支付的決定這類情況，《暫行辦法》也并未作出相應(yīng)救濟規(guī)定。
3.申請主體代表對象存疑由《暫行辦法》第六條可知，工傷保險基金先行支付的申請人為職工或者其近親屬?！渡鐣ｋU法》規(guī)定的“參保”對象和《工傷保險條例》第一條所規(guī)定的保障對象也均為“職工”。然而我國《勞動法》、《勞動合同法》的第一條均指出立法目的是為保護勞動者的合法權(quán)益，有關(guān)工傷保險規(guī)定中所指向的也為“勞動者”。筆者認為，“職工”與“勞動者”所代表的對象是否屬于同一范圍這一問題若不解決勢必將給工傷保險基金先行支付的實務(wù)操作帶來困擾，也不利于維護法律的權(quán)威性、嚴肅性。
4.工傷“事故”定位存疑《社會保險法》第四十一條指出，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。由此條款可知，職工發(fā)生工傷事故是用人單位支付工傷保險待遇的前提。眾所周知，事故多指無法預(yù)估、出乎人們意料的事件，強調(diào)其突發(fā)性。然而對于職業(yè)病這種非突發(fā)性的慢性病而言[廖晨歌.關(guān)于我國農(nóng)民工職業(yè)病維權(quán)困境的思考——從“開胸驗肺”事件談起[J].南京醫(yī)科大學(xué)學(xué)報,2009.]，能否歸于《暫行辦法》中的“事故”范圍則有待討論。根據(jù)《工傷保險條例》第一條可知，其將遭受事故傷害或患職業(yè)病的職工均納入法律保障范圍，這是否表明職業(yè)病與工傷事故在法律概念上乃并列關(guān)系？倘若工傷事故與職業(yè)病并非包含關(guān)系，那么職業(yè)病患者一旦病發(fā)，其合法權(quán)益該如何保障？與受工傷事故傷害的職工相比又是否顯失公平？
（二）實務(wù)操作面臨諸多挑戰(zhàn)
1.工傷救助難及時根據(jù)筆者上文對先行支付制度所含要素分析可知，職工被認定為工傷乃申請工傷保險基金先行支付的前置條件。而《工傷保險條例》第十八條第二款指出，提出工傷認定申請應(yīng)當提交與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的證明材料[牛春霞.我國失地農(nóng)民社會保障問題研究[D].北京:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué),2009.]?？梢?，確認受傷勞動者與用人單位之間的勞動關(guān)系乃認定工傷的前提?？涩F(xiàn)實生活中存在大量非法用工的情形，用人單位根本不會與勞動者明確其勞動關(guān)系，一旦出事，為得到工傷保險待遇，勞動者只能走法律救濟途徑以確認其勞動關(guān)系。而勞動爭議處理通常要經(jīng)過“一調(diào)、一裁、兩審”，倘若對裁判結(jié)果不服還需進行行政訴訟或行政復(fù)議。且不論工傷認定程序的冗長與復(fù)雜，單就勞動關(guān)系確認這一項而言，一套程序走下來，就需耗費勞動者大量的時間、精力，更何況工傷醫(yī)療費用的支出具有緊迫性，程序耗時將很可能貽誤受傷職工的最佳治療時間，那么又何談實現(xiàn)及時有效保障工傷職工合法權(quán)益這一立法目的？
2.基金安全存隱患當前，我國工傷保險基金運營遵循“以支定收，收支平衡”的原則，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制[楊程.工傷保險基金先行支付法律制度研究[D].遼寧:遼寧大學(xué),2014.]。此種運營模式下，基金收入主要來源于根據(jù)往年數(shù)據(jù)估算出的工傷保險基金未來年度繳費率所征的費用，主要包括用人單位繳納的工傷保險費、利息收入、滯納金、罰款等[徐智華、鄧娜.論工傷保險基金先行支付制度的缺陷與完善[J].湖北社會科學(xué),2015.]。根據(jù)以支定收的原則，工傷保險基金年末基本收支相抵，“一般不預(yù)留大量資金?！盵張榮芳.社會保險法學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2012.]《中國人力資源和社會保障事業(yè)統(tǒng)計公報》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國2011年至2014年工傷保險基金收入分別為466億元、527億元、615億元和695億元，支出分別為286億元、406億元、482億元和560億元。
由數(shù)據(jù)可知，雖工傷保險基金收入呈穩(wěn)步上升趨勢，收支大約相抵且略有結(jié)余，但收入與支出比卻幾近逐年下降。這說明自2011年實行工傷保險基金先行支付制度后，基金收入與支出已逐漸呈平衡之態(tài)，但未依法繳納工傷保險費的用人單位仍大量存在，這就極易使工傷保險基金支出大于收入，使工傷保險基金面臨安全隱患。另一方面，雖《社會保險法》和《暫行辦法》均規(guī)定了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對應(yīng)支付而未支付者擁有追償權(quán)，但《社會保險法》對此僅進行了概括性規(guī)定，且從《暫行辦法》第十二條、第十三條來看，《暫行辦法》對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的追償也僅規(guī)定了向第三人提起訴訟、責令用人單位償還等缺乏切實強制力的方式，顯然不利于工傷保險基金利益的返還。而在實際案例中，無論是2012年的“袁群彥訴烏魯木齊市社保局案”還是2013年的“王棟梁訴忠縣醫(yī)保局案”，兩地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)拒絕予以先行支付的抗辯理由均包括原告所屬公司已無財產(chǎn)可執(zhí)行，若工傷保險基金先行支付，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)必將面臨無法追償?shù)睦Ь?。由于追償成功率低、難度大、風(fēng)險高，經(jīng)辦機構(gòu)一旦開了先行支付的先河，長此以往，工傷保險基金收不抵支將是必然，這確實也給經(jīng)辦人員出了一道難題。
綜上，在工傷保險基金追償機制不健全，基金利益索回難度大，同時基金支出費用逐年增加的情況下，兩者共同造成了工傷保險基金安全隱患問題。倘若不對此加以解決，勢必影響工傷保險基金先行支付制度的正常運行，不利于保障工傷職工的合法權(quán)益。
三、結(jié)語
工傷保險基金先行支付制度自《社會保險法》出臺便備受矚目，《社會保險基金先行支付暫行辦法》的細化和完善更是讓社會各界對該制度寄予厚望。筆者認為，一是該制度在邏輯上包含支付和追償兩部分，這“一去一回”體現(xiàn)了社會保險基金制度上的突破；二是工傷勞動者是社會中的弱勢群體，工傷保險基金先行支付制度的確立無疑將為其及時得到醫(yī)療救助帶來福音。然而，先行支付乃初次立法，法律條文本身仍存在諸多缺陷，導(dǎo)致該制度面臨推行緩慢，實施遭遇“落地難”等困境。筆者通過查閱相關(guān)資料、數(shù)據(jù)、案例以對工傷保險基金先行支付制度所存問題進行分析，希望能有助于該制度的進一步完善，真正實現(xiàn)《社會保險法》對工傷勞動者傾斜保護的初衷。
注釋
①社會保險基金先行支付暫行辦法[J].中華人民共和國國務(wù)院公報2012年07期.
②廖晨歌.關(guān)于我國農(nóng)民工職業(yè)病維權(quán)困境的思考——從“開胸驗肺”事件談起[J].南京醫(yī)科大學(xué)學(xué)報,2009.
③牛春霞.我國失地農(nóng)民社會保障問題研究[D].北京:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué),2009.
④楊程.工傷保險基金先行支付法律制度研究[D].遼寧:遼寧大學(xué),2014.
⑤徐智華、鄧娜.論工傷保險基金先行支付制度的缺陷與完善[J].湖北社會科學(xué),2015.
⑥張榮芳.社會保險法學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2012.(作者單位：中南大學(xué)
作者：吳青
