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一、我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展概況

1.基本狀況。中國農(nóng)業(yè)保險體系萌芽于20世紀30年代，由一些私營公司自發(fā)形成。新中國成立后，中央曾先后在1950年、1953年和1982年出現(xiàn)過政府主導的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，但是發(fā)展較為緩慢。2003年，國務院啟動了政策性農(nóng)業(yè)保險的試點工作，并于2004年推動政策性農(nóng)業(yè)保險的全面調整。2007年，中央財政將農(nóng)業(yè)保險補貼列入預算，推動我國政策性農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了大發(fā)展。目前，我國農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)覆蓋全國各地，參保農(nóng)戶達到1.83億戶次，保費收入達到240.1億元，業(yè)務規(guī)模僅次于美國，居世界第二。

2.體制特點。從立法內(nèi)容和相關實踐來看，我國農(nóng)業(yè)保險有以下三個特點：①特定立法予以規(guī)范，在1995年頒布的《保險法》中規(guī)定，國家支持為農(nóng)業(yè)服務的農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險由法律和行政法規(guī)另行規(guī)定。此后，《保險法》經(jīng)歷了兩次修訂調整，但是都沒有對該條規(guī)定做過變動，為農(nóng)業(yè)保險的單獨立法提供了基礎。2012年，國務院頒布了《農(nóng)業(yè)保險條例》，標志著我國農(nóng)業(yè)保險首個立法文本的誕生?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》融合了商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險與政策性農(nóng)業(yè)保險于一體，做了統(tǒng)一的規(guī)范，并明確提出國家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險。同時，《農(nóng)業(yè)保險條例》對農(nóng)業(yè)保險的概念進行了拓展，將農(nóng)房、農(nóng)機具、漁船等財產(chǎn)保險和農(nóng)民意外傷害等人身保險都包括在內(nèi)，使我國農(nóng)業(yè)保險內(nèi)容更加豐富和多樣化。因此，我國農(nóng)業(yè)保險的立法涉及了商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)保險，在單獨立法的同時，又為各種門類和性質的保險事務做出了精確的規(guī)定。②確立了公私合營模式，我國農(nóng)業(yè)保險堅持“政府引導、財政支持、企業(yè)運作、部門參與、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)延伸”的總體思路。政府統(tǒng)一制定農(nóng)業(yè)保險的具體運行規(guī)則，并提供政策方面的支持，具體的業(yè)務開展和承保理賠等服務操作，由各商業(yè)保險公司負責推進。這種模式類似于國外公私合營的經(jīng)營模式，確立了我國農(nóng)業(yè)保險未來的發(fā)展方向。

截至2012年底，中華聯(lián)合保險公司和人保財險公司成為我國政策性農(nóng)業(yè)保險的承包公司，并開辦了包括玉米、小麥、大豆、花生、馬鈴薯、農(nóng)業(yè)設施、果園等涉及各類農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施的農(nóng)業(yè)險種。同時，中央政府和地方政府在險種設置、保費補貼標準等方面，相繼做出了規(guī)定，成為保險公司開展農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務指南。因此，我國農(nóng)業(yè)保險公私合營模式是從法律規(guī)制體系到具體實踐操作的完全體現(xiàn)。③注重地區(qū)發(fā)展的差別，考慮到我國各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式、類型和發(fā)展水平差別較大，中央在具體險種規(guī)定、保險補貼水平、承包公司選定等方面，給了地方政府相當大的自主權力，使其能夠根據(jù)本地的實際，制定出符合當?shù)匕l(fā)展水平的農(nóng)業(yè)保險政策，以確保農(nóng)業(yè)保險既能夠有效保護當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，又使當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更能接受農(nóng)業(yè)保險的價格政策。比如，山東省根據(jù)本地情況，著力推出了以小麥、玉米、蘋果、蜜桃等特色農(nóng)作物為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)保險承包體系，有效促進了當?shù)靥厣r(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐，實現(xiàn)了保險縣數(shù)翻番、承保面積翻番和財政補貼翻番的目標。四川省將提高森林保險保障水平和賠付標準作為重點，不斷提高公益林和商品林的保費補貼標準，還取消了森林保險的起賠點。同時，還在全省范圍內(nèi)全面放開了肥豬保險工作，取消肥豬30%的承保規(guī)模控制政策，打造出了適合四川省農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的保險體系。

二、我國農(nóng)業(yè)保險的財政補貼

1.財政補貼的必要性。與一般的金融保險業(yè)不同，大多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)保險都必須建立在政府財政資金補貼的基礎上，才能得到正常的發(fā)展。①理論層面的必要性。從政府干預理論的角度看，農(nóng)業(yè)保險固然是保險業(yè)的一種業(yè)態(tài)，應當由市場進行自主調節(jié)，但是在市場調節(jié)過程中，往往會在一些特殊產(chǎn)品的調節(jié)中出現(xiàn)市場失靈的問題。而農(nóng)業(yè)保險作為一種準公共物品，就存在容易失靈的特點。因此，對其既不能完全放任于市場，也不能直接由政府進行統(tǒng)一配置。政府通過公共財政予以一定的適量補貼，才可以用政府的力量合理干預市場的自發(fā)行為，從而為農(nóng)業(yè)保險這種準公共物品實現(xiàn)最高效的資源配置。從信息對稱理論角度看，保險公司對農(nóng)戶日常生產(chǎn)作業(yè)不熟悉，在信息資源上居于明顯的弱勢地位。各國農(nóng)業(yè)保險在開展過程中，常常會出現(xiàn)農(nóng)戶因為掌握信息優(yōu)勢而做出違背道德的行為，加大了保險公司的經(jīng)營風險。因此，政府財政予以補貼，減少這種風險的影響，才能確保農(nóng)業(yè)保險事業(yè)能夠順利開展。從福利經(jīng)濟學理論角度看，農(nóng)業(yè)保險制度為農(nóng)民這一低收入群體提供了維持生產(chǎn)和生活穩(wěn)定的保障，是國家為農(nóng)民提供的一種福利。為了保證這種福利可以正常運行，國家必須用財政補貼的方式確保這項制度能夠得到更好的發(fā)展。②實踐層面的必要性。對農(nóng)業(yè)保險進行財政補貼，是世界各國通行的做法。根據(jù)世界銀行2008年的統(tǒng)計調查，全球有104個國家和地區(qū)，對農(nóng)業(yè)保險予以財政補貼。在現(xiàn)實中，農(nóng)業(yè)保險面臨風險高、損失大、農(nóng)民收入相對較低等問題，導致保費成為難以平衡的難題。保費設置太高，則農(nóng)民難以承擔；設置太低，則保險公司面臨虧損。因此，通過政府財政補貼的杠桿，平衡農(nóng)民與保險公司雙方的利益關系，才能確保農(nóng)業(yè)保險的正式開展。因此，無論是理論層面還是實踐層面，對農(nóng)業(yè)保險實行財政補貼扶持是十分有必要的。

2.我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼現(xiàn)狀。2007年，我國在重新啟動政策性農(nóng)業(yè)保險的時候，便從中央財政列支了21.5億元的預算，為6個試點省區(qū)提供保費補貼。2008年，財政部又頒發(fā)了《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼管理辦法》兩個文件，使農(nóng)業(yè)保險財政補貼顯得更加規(guī)范化和制度化。同時，補貼品種和補貼省區(qū)也隨著農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的深入推進而不斷拓展，標志著我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)向社會的全面推進。2007年，中央財政試點農(nóng)業(yè)保險補貼的時候，補貼對象和范圍僅包括玉米、水稻、大豆、棉花和小麥共5種農(nóng)作物和能繁母豬，保險內(nèi)容較為單一。2008年，隨著試點區(qū)域的擴大，農(nóng)業(yè)保險的補貼品種也有所增加，將花生、油菜等油料作物和奶牛都納入到補貼范圍之中。到了2010年，農(nóng)業(yè)保險補貼全面擴大，涵蓋了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)等主要產(chǎn)品，甚至對部分西部地區(qū)特有的青稞、牦牛、藏系羊等予以保險補貼。在中央財政的大力支持下，我國農(nóng)業(yè)保險補貼額度逐年提升，并于2010年突破了百億元的大關。另外，地方各級政府在中央的號召下，也逐步提高了配套補貼比例，部分地方在一些險種上的補貼比例高達80%，有力推動了農(nóng)業(yè)保險制度在地方層面的推廣。

3.我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼存在的問題。目前，我國對農(nóng)業(yè)保險的財政補貼模式還存在著一些問題，具體有3個層面：①思想認識不到位。一直以來，涉及到財政補貼支出的，都會被視為政府達成宏觀調控目的的手段之一。政府通常都會有意識地扶持某種門類或者某種規(guī)模程度的農(nóng)業(yè)，并放任不符合調控方向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自生自滅。在此種背景下，政府部門會容易以提高農(nóng)業(yè)保險門檻為手段，將一部分不符合調控要求的農(nóng)戶排除在外，結果造成了農(nóng)業(yè)保險的不平等性，甚至激發(fā)了社會矛盾。②地域平衡性較差。目前，保費標準和財政補貼比例由省級政府確定，并下發(fā)各市、縣級政府執(zhí)行。但是由于省域之內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大，省級統(tǒng)一制定的財政補貼標準難以適合下轄各地區(qū)的情況，而只能采取相對保守的政策。導致的結果是相對富裕地區(qū)的財政補貼壓力微小，但是賠償額過低，農(nóng)業(yè)保險失去其意義；而相對貧窮地區(qū)卻難以支撐龐大的財政補貼，破壞了財政收支平衡。③補貼目標偏狹。目前，我國農(nóng)業(yè)保險的財政補貼僅僅是針對農(nóng)戶一方，目的僅在于減輕農(nóng)戶繳納保費的負擔。但是實際上，目前我國保險公司對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務不甚熱心，是農(nóng)業(yè)保險開展所遇到的一大問題之一。而單方面的財政補貼，對保險公司的經(jīng)營狀況并沒有改善作用，導致此類問題遲遲無法得到解決。

三、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險財政補貼的對策

針對上述三個問題，對應分析出以下三點相應的對策和舉措。

1.轉變政府思想觀念。加強宣傳教育，轉變政府部門的思想觀念，樹立起對農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的正確認識，是做好農(nóng)業(yè)保險各項工作的重要條件之一。農(nóng)業(yè)保險作為一種普惠性的保障措施，應當提供給全體農(nóng)戶。政府官員應當將農(nóng)業(yè)保險視為社會保障和社會福利的一部分，對各類大、中、小農(nóng)戶進行財政補貼，而不是進行區(qū)別對待。同時，政府可以通過采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，進行統(tǒng)籌計算，將轄區(qū)內(nèi)的大小農(nóng)戶都納入保險范圍之內(nèi)，從而擴大農(nóng)業(yè)保險對全體農(nóng)戶的覆蓋面。另外，對小型農(nóng)戶的財政補貼，額度也并不大，對財政收支的壓力幾乎沒有影響，給政府層面實際工作的開展帶來了一定的可操作性。

2.放寬地方定價權限。改變政府“大包大攬”的政策制定模式，將農(nóng)業(yè)保險的參保范圍、賠償上限、保險費率、財政補貼比例等事項的決定權適當下放到各市、縣政府，由各市、縣政府根據(jù)自身的發(fā)展實際，進行靈活統(tǒng)籌安排。適當允許各市、縣政府調整保險費率，提高保費水平，并安排相應的財政補貼投入和比例，以鼓勵各地按照實際情況來推行農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。同時，還應切實改變傳統(tǒng)的政府部門為主、保險企業(yè)和農(nóng)戶為輔的定價機制，實行多元化的價格確定和調整方法，使農(nóng)業(yè)保險價格更加貼近市場實際的需求，形成更加靈活的財政補貼機制，推動農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的不斷發(fā)展。

3.拓寬財政補貼范圍。政府財政補助資金應當進一步拓展范圍，除了平衡農(nóng)戶的保費支出外，還應當適當支持保險公司的贏利。在對農(nóng)戶投保保費進行補貼的同時，應當根據(jù)不同的險種和規(guī)模，對保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務所產(chǎn)生的經(jīng)營管理費用和風險費用進行一定的補貼，減少保險公司的展業(yè)成本，降低農(nóng)業(yè)保險公司從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務所面臨的風險。同時，也可以通過稅收優(yōu)惠或稅收返還等政策，鼓勵農(nóng)業(yè)保險公司繼續(xù)開展和拓展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，解決保險公司對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務熱情不足的問題，從而鼓勵各大農(nóng)業(yè)保險機構繼續(xù)開展并拓展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。

作者：金陽單位：延邊大學