外籍員工與社會(huì)保險(xiǎn)困境研究
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將外籍員工納入我國的社會(huì)保險(xiǎn)，確保了制度的統(tǒng)一性和完整性。但該措施在討論之初，就形成了截然不同的兩種看法。贊成的一方以人社部為代表。相關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問中指出：首先，世界上多數(shù)發(fā)達(dá)國家，以及一些發(fā)展中國家，大都通過立法，強(qiáng)制要求在本國就業(yè)的外籍人員參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。我國的社會(huì)保險(xiǎn)法要求外籍員工必須參保，乃是同國際接軌。其次，將外籍員工納入社保，也就在這方面給予了其國民待遇，保護(hù)了他們享受社會(huì)保障的權(quán)益。這樣，也使中外企業(yè)能更加公平地參與市場競爭，有利于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。最后，中國企業(yè)在向海外派駐員工時(shí)，也通常被要求參加派駐國的社會(huì)保險(xiǎn)，繳納相應(yīng)的費(fèi)用。反對一方則指出，目前大部分外籍員工僅僅是在中國工作，退休后大都回自己的國家養(yǎng)老，而不會(huì)呆在中國。雖然《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，允許外籍員工終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，并將其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人，但如果大部分外籍人員都選擇終止，將失去保障的意義。清華大學(xué)教授楊燕綏認(rèn)為，中國只有和外籍職工國籍國簽訂協(xié)議，對社保的繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移、攜帶、分段計(jì)算做出銜接性規(guī)定，才能使外國人參加中國社會(huì)保險(xiǎn)真正落定。在沒有相應(yīng)制度安排的情況下，中國政府不能強(qiáng)迫外籍人士加入中國社保。她甚至警告，強(qiáng)迫外國人支付保費(fèi)，將會(huì)出現(xiàn)問題，即如果他們離開時(shí)不能拿回支付的保費(fèi)，中國可能會(huì)面臨一系列訴訟。從理論上講，正反兩方的觀點(diǎn)都具有一定的合理性。但無論是正方，還是反方，都是中國的政府和學(xué)者進(jìn)行的分析的推測。而事件的當(dāng)事人———外籍員工，究竟如何看待這個(gè)問題，雙方卻都沒有提及。本文將就這方面進(jìn)行一些彌補(bǔ)性的探討，分析外籍員工參加中國社會(huì)保險(xiǎn)的心態(tài)。
二、不同居留期間的外籍員工具有不同的態(tài)度
據(jù)了解，我國對外國人居留期限的管理主要分成兩類：一類是在中國居留半年以上、1年以下的，由公安部門頒發(fā)“外國人臨時(shí)居留證”；一類是在中國居留1年以上的，由公安部門頒發(fā)“外國人居留證”，一般1年一簽。此外，在三資企業(yè)工作的副總級以上的外籍人員，和一些歸國華僑可一次性申請一至五年的外國人居留證，但目前真正獲得5年居留證的外籍人士并不多。居留的時(shí)間不同，外籍員工對參加社會(huì)保險(xiǎn)的態(tài)度也有很大的差異。對參加社會(huì)保險(xiǎn)最為迫切的是，獲得外國國籍后返回中國長期就業(yè)的華僑。他們沒有語言和文化的障礙，參加社會(huì)保險(xiǎn)使他們有一種安全保障感，和一定程度的歸宿感。其次是在我國長期工作的外籍管理人員，以及一些公共機(jī)構(gòu)的長期派駐人員，加入社保也是組織機(jī)構(gòu)為他們提供的一種福利，使他們能夠更加安心地在中國工作。中國日報(bào)的網(wǎng)上調(diào)查，從某種程度上印證了我們的這一看法。報(bào)道稱，來自英國的布萊爾，就對外籍員工參保政策表示歡迎。她在北京一家雜志工作?！拔艺J(rèn)為這項(xiàng)政策是好的，因?yàn)樗鼘⑹乖谥袊L期居留的外籍人士受益?！彼f“：我不介意每個(gè)月繳納保險(xiǎn)費(fèi)，因?yàn)樗屛腋杏X自己在很大的意義上屬于中國，不再僅僅是個(gè)外人?！钡@類在我國長期工作的人員比例較小，我們的訪談對象中，僅有一位在中國工作超過5年。對參加社會(huì)保險(xiǎn)最不熱心的當(dāng)屬短期居留人員，類似我國農(nóng)民工對待社保的態(tài)度。他們絕大部分認(rèn)為自己在中國不會(huì)呆多久，大部分回答最多工作二三年，因此對長期性供款的社會(huì)保險(xiǎn)不感興趣。一些被訪者擔(dān)心他們的工作環(huán)境將會(huì)因此惡化，因?yàn)槔U納額外的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，老板可能會(huì)降低他的薪水。如果成本上升太多，公司甚至可能聘請“打黑工”的來替代他們。對于他們而言，來到中國，主要是賺錢和增加經(jīng)驗(yàn)，然后再次離開，基本不太可能長期居住。因此，他們根本不需要社會(huì)保險(xiǎn)。個(gè)別訪談對象甚至表示，中國的社會(huì)保障體系應(yīng)著眼于自己的居民，而不是給他們添麻煩?，F(xiàn)在的問題是，這類人員占了外籍員工中的絕大部分，在我們的訪談對象中占了80%以上。
三、商業(yè)保險(xiǎn)的替代性
影響外籍員工參保的另一個(gè)重要因素，是商業(yè)保險(xiǎn)提供的替代性。對于大多數(shù)受訪者而言，因?yàn)閮H在中國短期性就業(yè)，他們更加青睞商業(yè)保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)比較靈活方便，同時(shí)契約性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較清晰，即他們能清楚地知道自己的供款和能夠享受的保險(xiǎn)待遇。并且，雙方都是基于市場關(guān)系上的對等主體，因此他們就有較強(qiáng)的選擇性。這尤其對自由主義傳統(tǒng)下的美國人，具有特別的吸引力。而雇傭外籍員工的很多公司，也樂于為他們購買商業(yè)保險(xiǎn)，也是因?yàn)殪`活方便。他們就不必為每一個(gè)非長期就業(yè)的外籍員工，一一辦理手續(xù)繁瑣的社會(huì)保險(xiǎn)。而商業(yè)保險(xiǎn)提供服務(wù)也非常便捷，受到勞資雙方的好評。在我們的訪談中，90%的外籍員工都購買了商業(yè)保險(xiǎn)，其中一半左右是由公司購買，還有一部分是由公司和自己各付一半，也有1人是自己購買。對于當(dāng)前實(shí)施的《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，多數(shù)受訪者認(rèn)為沒有必要。如他們根本不會(huì)在中國呆15年之久，因此退休保險(xiǎn)無用處；他們也不會(huì)去在公立醫(yī)院排長隊(duì)等待，由此醫(yī)療保險(xiǎn)也是一種浪費(fèi)，同時(shí)公司大都給他們購買了商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。這樣他們就可以去環(huán)境更好，服務(wù)更便利的私立醫(yī)院就醫(yī)。就暫行辦法條文本身而言，雖然其中規(guī)定了外國人參保后的所能獲得的權(quán)益，但還是沒能讓他們搞清楚怎樣才能獲得這些權(quán)益，辦法中有的條文不夠詳細(xì)具體，有的不夠形象簡化。這和我國的社會(huì)保險(xiǎn)同西方國家存在較大差別有關(guān)系，西方國家大多實(shí)行是現(xiàn)收現(xiàn)付制，而我國則實(shí)行部分積累的統(tǒng)賬結(jié)合模式，讓他們在短時(shí)間內(nèi)理解，確實(shí)有點(diǎn)困難。比如，辦法中規(guī)定“：凡外國人在規(guī)定領(lǐng)取退休金的年齡前離開中國的，他/她的個(gè)人賬戶將被保留。如果重新進(jìn)入中國就業(yè)的外國人，可以供款期計(jì)算累計(jì)；外國人在按中國政府規(guī)定的程序辦理手續(xù)后，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可支付的外國人在他/她的個(gè)人賬戶的金額一次性終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系；外國人死亡后，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中的剩余金額可以被繼承……”在這些規(guī)定中，僅僅讓外籍員工搞清楚個(gè)人賬戶是怎么回事，就挺費(fèi)勁的?！肮┛钇谟?jì)算累計(jì)”“，辦理手續(xù)一次性終止保險(xiǎn)關(guān)系”，等等，就更是難上加難。再有，從參保的強(qiáng)制性來說，西方國家除了北歐及其他少數(shù)國家實(shí)行強(qiáng)制性原則外，大部分國家都采取自愿參保原則。當(dāng)前，讓外籍人員強(qiáng)制參保，而權(quán)利和義務(wù)關(guān)系也不是很清晰，很容易讓他們感覺到這是中國在巧立名目收費(fèi)，目的在于擴(kuò)充社會(huì)保障的資金，而非為外國員工在中國的社會(huì)保險(xiǎn)考慮。美中貿(mào)易委員會(huì)（USCBC）敦促中國，“外派的員工應(yīng)被允許選擇退出，因?yàn)樗麄內(nèi)匀皇芄陀诤Ｍ夤椭鳎遣豢赡芟硎艿闹袊峁┑纳鐣?huì)保險(xiǎn)的任何好處的，因?yàn)樗鼈兺ǔＶ挥泻芏痰臅r(shí)間在中國工作的?！薄巴饧畣T工應(yīng)該被允許選擇醫(yī)療保險(xiǎn)，如果他們已經(jīng)有了其他醫(yī)療保險(xiǎn)，或者他們不需要中國提供的醫(yī)療保險(xiǎn)”歐盟商會(huì)也提出，希望其員工能選擇是否加入中國的社會(huì)保險(xiǎn)。
四、不同的保險(xiǎn)態(tài)度不同
我國的社會(huì)保險(xiǎn)主要包括“五險(xiǎn)”，其中生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)不需要員工繳費(fèi)，這里僅就需要外籍員工繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行分析。他們感覺最重要、必須參加的保險(xiǎn)，當(dāng)屬醫(yī)療保險(xiǎn)。“對我而言，健康保險(xiǎn)是確定無疑最重要的”，很多被訪者都表達(dá)了類似的看法。他們購買的商業(yè)保險(xiǎn)，也主要是醫(yī)療保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)或人身保險(xiǎn)。但是，如前所述，他們更看重的是商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，而不是社會(huì)保險(xiǎn)。對他們而言，社會(huì)保險(xiǎn)中的醫(yī)療保險(xiǎn)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。除了前述排隊(duì)和醫(yī)療環(huán)境方面的原因，更大的阻礙因素是語言。醫(yī)療方面的很多專業(yè)術(shù)語甚至?xí)y倒一些公司的翻譯人員，而各大公立醫(yī)院也難以配備多國語言的專門翻譯。然而，細(xì)微的語言差異也可能導(dǎo)致嚴(yán)重的醫(yī)療事故。因此，外籍員工極少進(jìn)入我國的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，我們所訪談的對象一般會(huì)通過商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，進(jìn)入當(dāng)?shù)氐乃搅H醫(yī)院。而這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)往往是排除在醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)之外的，這就極大地打消了外籍員工參保的熱情。由此，就進(jìn)一步引出另外兩個(gè)問題，一是如何看待退保，一是如何保持社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系有效，并重新激活。談到將來離開中國退保時(shí)，一位歐洲籍工作人員談到，“中國政府的辦事效率太低，并且部門復(fù)雜，我覺得想要拿回錢是不可能的事，所以如果我交了這些錢，就無所謂了，就讓它進(jìn)入中國社會(huì)保障部門的口袋吧”，另外好幾個(gè)訪談對象都表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。并且，如果退保，無論是公司還是員工，都無法領(lǐng)回公司支付的統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)，這對他們是有失公允的。當(dāng)前，所有的受訪者都還沒有意識(shí)到這個(gè)深層一點(diǎn)的問題，但是遲早會(huì)被人發(fā)現(xiàn)。接下來的問題就是，外籍員工離開時(shí)不終止養(yǎng)老保險(xiǎn)，如何續(xù)保的問題。當(dāng)前尚不明確的是，他們離開中國后，其社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系能夠保持多長時(shí)間的有效期。據(jù)一個(gè)訪談對象介紹，如果希望保持中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)，他們離開中國后，需要每年向所在國的中國使領(lǐng)館提交一份自己的社會(huì)保險(xiǎn)材料，以確保自己的帳戶保持有效。這對于他們來說，手續(xù)將不勝其煩。更要緊的是，他們絕大部分人不能確保能在退休前繳足15年的保險(xiǎn)費(fèi)，并且我國還規(guī)定了65歲后外國人不得在中國就業(yè)，這樣時(shí)間上也不能確保他們在中國累計(jì)就業(yè)15年以上。不過，當(dāng)前我國允許退休前一次性補(bǔ)繳夠剩余年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，或許能對這個(gè)問題有所補(bǔ)救。最后，即使繳足了養(yǎng)老保險(xiǎn)，領(lǐng)取也是個(gè)問題，雖然可以委托代領(lǐng)或申請匯兌，但身份審查也將非常繁復(fù)。最后是失業(yè)保險(xiǎn)，暫行辦法也規(guī)定的外國人應(yīng)該參加失業(yè)保險(xiǎn)。這里存在的主要問題是，如果在中國沒有了工作，他們將很快離開中國，而不是申請失業(yè)保險(xiǎn)，很多訪談對象都這樣回答。同時(shí)，如果沒有了工作合同，他們的簽證就變得無效，他們也就難以獲得失業(yè)保險(xiǎn)金。因此，繳納失業(yè)保險(xiǎn)對于他們幾乎沒有什么意義。而且，他們離開中國終止社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，繳納的失業(yè)保險(xiǎn)也不會(huì)得到退還，這讓他們感到尤其不公平。
五、雙重支付與雙邊豁免協(xié)議
在與中國的談判上，美中貿(mào)易委員會(huì)指出，要求外籍員工參加社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃將是“不必要的重復(fù)”，因?yàn)楣椭饕呀?jīng)為外籍雇員在中國購買了類似于社會(huì)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)。訪談中，所有的受訪者在都表示已經(jīng)擁有了保險(xiǎn)，包括在中國的商業(yè)保險(xiǎn)或本國的社會(huì)保險(xiǎn)。這就涉及雙重支付與雙邊豁免的問題。新出臺(tái)的暫行辦法規(guī)定，與中國簽訂了雙邊或多邊的社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)議的國家，其國民可以選擇不參與中國的社會(huì)保險(xiǎn)，只要他們能夠提供自己在本國持續(xù)上繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的證明。而沒有簽訂協(xié)議的國家，其國民在中國就業(yè)時(shí)，必須參加中國的社會(huì)保險(xiǎn)，繳納相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。但是目前，只有德國和韓國與中國簽訂了雙邊協(xié)議。2001年，中國和德國率先簽署了《中華人民共和國與德意志聯(lián)邦共和國社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)定》；2003年，與韓國簽署《互免養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)臨時(shí)措施協(xié)議》及相關(guān)文件。也就是說，當(dāng)前除了德國和韓國以外，其他國籍員工都必須參加中國的社會(huì)保險(xiǎn)。在訪談對象中，由此也形成了兩種完全不同的態(tài)度。德國籍員工表示“：對中國與德國的雙邊協(xié)議都不是太清楚。但是作為德國人，對雙邊協(xié)議感到幸運(yùn)，因?yàn)檫@意味著不用多交額外的費(fèi)用了。”而來自另一個(gè)國家的員工則顯得憤憤不平，“我覺得這個(gè)政策很可笑，同樣是外籍人，社會(huì)保險(xiǎn)還要區(qū)別對待。我們在這里工作，付雙份的稅，還要付雙份的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而且還不一定能享受益處。”顯然，只同兩個(gè)國家簽訂社會(huì)保險(xiǎn)雙邊協(xié)議，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了為數(shù)眾多的其他國籍就業(yè)人員的需求。雖然，與人員數(shù)量最多的韓國簽訂了協(xié)議，但是位列第二至第七的美國、日本、緬甸、越南、加拿大、法國都還沒有簽訂，來自這些國家的大量就業(yè)人員的雙重支付問題，短時(shí)期內(nèi)就難以避免。六、一些探討這里要澄清一個(gè)誤區(qū)，那就是認(rèn)為強(qiáng)制外籍員工參加社會(huì)保險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致我國的勞動(dòng)力成本上升，進(jìn)而可能催逼外資撤出中國。其一，導(dǎo)致我國勞動(dòng)力成本上升的主要原因在于，社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái)后，我國境內(nèi)的所有企業(yè)和員工都要強(qiáng)制參保，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本整體上升，而外籍員工只是其中微乎其微的一部分。而這也符合世界上國家發(fā)展的一般規(guī)律，即國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長后，勞動(dòng)者的收入、勞動(dòng)保護(hù)措施和福利待遇等都會(huì)相應(yīng)增長，否則社會(huì)將可能出現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。其二，勞動(dòng)力成本整體上升，包括外籍員工的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加大，也不一定會(huì)導(dǎo)致外資大量外流。也許有部分勞動(dòng)密集型的加工企業(yè)會(huì)撤出，以及一些外籍員工會(huì)流向其他國家，但是絕大部分外資還是會(huì)留在中國，原因很明顯，他們不可能放棄中國這個(gè)巨大的市場。此外，外籍員工的用工成本增加，從某種意義上，對我國還是有好處的，因?yàn)檫@可能促進(jìn)外資企業(yè)用工的“本地化”。即從用工成本上考慮，更多雇用和培養(yǎng)中國的員工及管理人員，而不是靠帶入外籍人員，這將從某種程度上提升我國的人力資本和管理水平。當(dāng)然，我們也得適當(dāng)考慮外籍員工的合理訴求，對于當(dāng)前意見比較強(qiáng)烈的社會(huì)保險(xiǎn)措施，可以從以下兩個(gè)方面調(diào)整完善。一方面，加強(qiáng)同相關(guān)國家談判，適時(shí)簽署社會(huì)保障雙邊或多邊合作協(xié)議。為避免兩國企業(yè)及其員工重復(fù)參保繳費(fèi)，國際上的通行做法是開展雙邊或多邊談判，簽署社會(huì)保險(xiǎn)互免協(xié)議加以解決。因此，我們可以向一些國家說明我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的現(xiàn)狀，并表達(dá)在此方面進(jìn)行雙方合作的意向，尤其是那些外籍人員集中的國家。同時(shí)，我們也應(yīng)該意識(shí)到，這是雙方面的事情，不是我們單方面就能決定的。美國已經(jīng)與17個(gè)國家簽訂了雙邊社會(huì)保障協(xié)定，日本也與13個(gè)國家簽署了雙邊協(xié)定。目前，來自兩國的員工分別占我國外籍員工總量的第二、三位，兩國也有義務(wù)同中國協(xié)商并簽署協(xié)議，以保護(hù)本國籍人員的利益。因此，當(dāng)美中貿(mào)易委員會(huì)、歐盟商會(huì)及其他國家商會(huì)敦促中國，考慮其國籍員工的社會(huì)保險(xiǎn)雙重支付問題時(shí)，我們也可以敦促他們向本國政府施壓，盡快同中國就社會(huì)保險(xiǎn)互免事宜進(jìn)行談判。另一方面，就外籍人員反映比較集中的參保和賠付問題，可以進(jìn)一步調(diào)整完善社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)措施，使外籍參保人員切實(shí)從中享受到實(shí)惠。如醫(yī)療保險(xiǎn)中，可以考慮將外籍人員經(jīng)常就醫(yī)的一些國際醫(yī)院的基本診療項(xiàng)目納入醫(yī)保范圍。養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果外籍人員離開中國需要退保，進(jìn)一步簡化相關(guān)手續(xù)；退費(fèi)時(shí)除了個(gè)人賬戶外，統(tǒng)籌費(fèi)用也可適當(dāng)退還一部分。失業(yè)保險(xiǎn)中，如果外籍人員確實(shí)因失業(yè)而離開中國，可以考慮支付一定月份的失業(yè)保險(xiǎn)金，如一至三個(gè)月。當(dāng)然，這些建議的可行性如何，還有待深入探討，謹(jǐn)此拋磚引玉。
作者：熊貴彬單位：中國青年政治學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院
