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一、《社會保險法》的立法目的與核心目的

《社會保險法》第1條規(guī)定了立法目的，按法條敘述順序分解來說：一是規(guī)范社會保險關(guān)系；二是維護(hù)公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益；三是使公民共享發(fā)展成果；四是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定?！渡鐣ｋU法》是權(quán)利保障法，公民個人是具體的保障對象即最終的權(quán)利主體，因此，無論是從法理、邏輯關(guān)系、因果關(guān)系，還是從社會現(xiàn)實和發(fā)展的需要看，第二點理所當(dāng)然是核心目的。立法目的是一部法律（乃至一國法律體系）的出發(fā)點和歸宿，表征該法的價值取向。與立法目的相對應(yīng)，就是手段或方法了。手段為目的服務(wù)，目的與手段應(yīng)當(dāng)相適應(yīng)。在法律領(lǐng)域，立法目的是“良法”與“惡法”標(biāo)志。凡保護(hù)民眾，有利于社會進(jìn)步的法是“良法”；反之是“惡法”。當(dāng)然事物并不完全是由極端對立的兩方構(gòu)成的，其中或有“中間地帶”。在“良法”與“惡法”之間，還存在著雖然“目的”良好但效果不佳，或“目的”雖不“惡”但也未必“良”的法，權(quán)且稱之為“欠佳之法”或“待完善之法”。法治是“良法”之治?！渡鐣ｋU法》的目的無疑是良好的、進(jìn)步的，但它的效果并不佳，因此，還不能稱之為“良法”，可稱之為“待完善之法”。所謂“不佳”及“待完善”，表現(xiàn)為該法的一些重要條款沒有切實體現(xiàn)目的，又突出地表現(xiàn)在有關(guān)職工社會保險方面。因此“完善”的關(guān)鍵，是解決好職工社會保險制度方面的問題，從而使該法成為“良法”。

二、現(xiàn)行職工社會保險制度存在的主要問題

（一）對職工的參保登記、繳費(fèi)權(quán)保護(hù)不力《社會保險法》所規(guī)定的維護(hù)參保人利益是從“維護(hù)公民參加社會保險”開始的，即參保本身就是公民的權(quán)利。參保是公民個人參保，首先需登記，繼而繳費(fèi)，養(yǎng)老保險計入個人賬戶。但該法似乎并未將“個人參?！弊鳛槭滓h(huán)節(jié)，而是側(cè)重于用人單位繳納保險費(fèi)。如第57條、58條規(guī)定了用人單位申請單位社保登記和為職工進(jìn)行社保登記的事項，但對于用人單位不為職工登記的處理，只是“按照該單位上月繳費(fèi)額的110%確定應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)額”，然后“由社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)按照規(guī)定結(jié)算”，至于職工是否獲得登記和繳費(fèi)，未作相應(yīng)規(guī)定。登記、如實繳費(fèi)的事項不落實，職工的社保權(quán)利無從談起。

（二）重要事項的管理機(jī)構(gòu)未確定或不統(tǒng)一對保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)未作明確規(guī)定?，F(xiàn)在仍是根據(jù)1999年國務(wù)院頒布的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》，由省級政府規(guī)定由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收或社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。目前“征收”主要發(fā)生在職工參保方面，職工參保從登記到繳費(fèi)（征收）、核實繳費(fèi)、強(qiáng)制繳費(fèi)等經(jīng)常性管理本應(yīng)聯(lián)系在一起，依現(xiàn)行法，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)常性的管理，但征收事項卻不一定由它負(fù)責(zé)，假定是由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，勢必發(fā)生征收業(yè)務(wù)在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間翻來轉(zhuǎn)去的情況，造成在管理上的嚴(yán)重脫節(jié)，不利于職工參保權(quán)的保護(hù)。處理社保違法的機(jī)構(gòu)未確定或未統(tǒng)一?！渡鐣ｋU法》中有幾處提到“由有關(guān)行政部門”對社保違法行為進(jìn)行處罰或采取強(qiáng)制措施，但未規(guī)定具體部門。

（三）處理違法的程序繁雜按照《社會保險法》，處理社會保險投訴、舉報、違法事項的國家機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）主要是人社部門、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（或加上稅務(wù)機(jī)關(guān)），這些機(jī)構(gòu)本是同一系統(tǒng)，在同一統(tǒng)籌區(qū)互為上下級，但在處理事項的范圍上，兩機(jī)構(gòu)的職能在性質(zhì)上重疊，在程序上彎來轉(zhuǎn)去，處理周期長。職工參保是基于勞動關(guān)系，由于勞資雙方均可以單方解除勞動關(guān)系，勞動關(guān)系具有易變性，待投訴處理完畢少說也要半年以上，此時勞動者很難留在原單位。

（四）參保權(quán)法律救濟(jì)規(guī)定混亂《社會保險法》第61條規(guī)定：個人認(rèn)為社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)侵害其社會保險權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。第83條規(guī)定：個人與所在用人單位發(fā)生社會保險爭議的，可以依法申請調(diào)解、仲裁，提起訴訟。用人單位侵害個人社會保險權(quán)益的，個人也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)依法處理。這些法律救濟(jì)的規(guī)定，看似考慮得很全面，卻很難有效執(zhí)行。個人社保權(quán)是一個有機(jī)的整體，卻人為制造了救濟(jì)上的分割：登記、核定、支付保險待遇的救濟(jì)對著經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，征收救濟(jì)對著征收機(jī)構(gòu)即經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)，對征收處理不服的對著那個未明確的“有關(guān)行政部門”，并加上“用人單位侵害個人社會保險權(quán)益的，個人也可以要求人社部門處理”，如對處理（包括不作為）不服，依法可以申請復(fù)議或起訴，而這些機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都由他們的本級政府或上級機(jī)關(guān)作為復(fù)議機(jī)關(guān)，這樣一來，復(fù)議機(jī)關(guān)大概有十個之多。

（五）與勞動仲裁的關(guān)系糾纏不清根據(jù)《社會保險法》，職工不能自行參保，即不能自行申請登記也不能自行繳費(fèi)，而是由用人單位申請登記，保險費(fèi)由用人單位代扣代繳?？梢?，職工參保的前提是該職工與一個用人單位存在著勞動關(guān)系并且該單位承認(rèn)這一關(guān)系。社保關(guān)系與勞動關(guān)系是聯(lián)系在一起的；如發(fā)生爭議，這兩項爭議也聯(lián)系在一起。這就產(chǎn)生了兩種不同的法律關(guān)系混合在一起，在司法程序上牽扯不清的問題：社保關(guān)系是行政法律關(guān)系，而勞動關(guān)系卻不是。依現(xiàn)行法，發(fā)生社保爭議按行政復(fù)議、行政訴訟程序處理；發(fā)生勞動爭議按申請仲裁、民事訴訟程序處理。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，社保爭議屬于勞動爭議仲裁的受案范圍。如果發(fā)生勞動爭議，實際上也一定包含有社保爭議的內(nèi)容，這時的社保爭議須以勞動爭議的處理為前提，具有附帶性，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)一并裁決；對勞動關(guān)系爭議裁決不服，可向法院起訴；但對社保爭議裁決不服是否可向法院起訴？理論和實踐上都存在著很大爭議。依現(xiàn)行法，在一個按民事訴訟法審理的勞動關(guān)系爭議案件中夾雜著一個本屬于行政法律關(guān)系的社保爭議，對社保爭議一并審理確實于法無據(jù)。問題還不僅如此———如果職工一方僅提出社保爭議（包括投訴），可以要求人社部門或者保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)處理。但此時如果用人單位提出存在勞動爭議，則人社部門和征收機(jī)構(gòu)則無權(quán)處理，而應(yīng)由仲裁機(jī)構(gòu)處理。如此，案件就回到前述的申請勞動（含社保）仲裁—仲裁—不服仲裁起訴—一審判決—不服一審判決上訴—二審裁判的漫漫程序，期間或最終，社保爭議部分又因“社保爭議”不屬法院受理民事案件的受理范圍而無果，還得回到行政程序，但行政程序又因無權(quán)處理勞動爭議而把案件推給勞動仲裁。

三、改革完善職工社會保險法律制度的思路和建議

（一）以保障參保人利益為根本目的，對相關(guān)條款作調(diào)整、明確主要是明確職工是社會保險行政法律關(guān)系的相對人，職工自與用人單位發(fā)生勞動關(guān)系之日起，即與行政機(jī)關(guān)成立了社會保險行政法律關(guān)系。社保法律關(guān)系的制度設(shè)計和實際處理，應(yīng)完全遵循行政法律關(guān)系的原則和重要規(guī)則，明確規(guī)定在社保關(guān)系存續(xù)期間，職工享有申請登記、繳費(fèi)、知情、投訴、享受待遇等權(quán)利。一是明確規(guī)定在用人單位不為職工申請辦理社保登記的情況下，職工有權(quán)自己到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請登記，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查實勞動關(guān)系存在后予以登記，并通知用人單位履行繳納義務(wù)；逾期未履行的，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處以罰款；收到罰款決定后仍不履行的，按月處罰款，直至繳交。用人單位不服以上處理的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。二是明確規(guī)定職工有權(quán)要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對用人單位不履行義務(wù)，侵犯自己社保權(quán)利的行為進(jìn)行查處，而不必經(jīng)勞動仲裁裁決。處罰方式為警告或罰款，收到罰款決定后仍不履行義務(wù)的，按月處罰款；仍不履行的，強(qiáng)制執(zhí)行；用人單位不服以上處理的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。三是明確將職工的社保登記、繳費(fèi)、知情、投訴、享受待遇等權(quán)利均納入社保行政法律關(guān)系保護(hù)范圍。個人對于行政機(jī)關(guān)對這些權(quán)利有侵犯或怠于保護(hù)的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

（二）調(diào)整、明確社保行政管理權(quán)的劃分，改變“龍多不治水”的狀況一是明確征繳機(jī)構(gòu)一律由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)。社保登記、繳費(fèi)、支付保險待遇屬同一事項的不同環(huán)節(jié)，由不同的機(jī)構(gòu)管理，實際上是制造矛盾，橫生枝節(jié)，既不利于政府自己的管理，也不利于行政相對人行使權(quán)利，還嚴(yán)重影響有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和個人監(jiān)督。二是將人社部門對社會保險事項的直接管理權(quán)原則上一并交給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，包括調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制措施實施權(quán)，同時加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的力量。人社部門作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的上級機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)制定規(guī)章、政策，指導(dǎo)、監(jiān)督，如處理行政復(fù)議、受理、查處對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其人員的投訴、舉報等。三是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接對本級政府負(fù)責(zé)，有權(quán)協(xié)調(diào)衛(wèi)生、民政、財政、工商等行政管理部門所涉及的社會保險事項。

（三）協(xié)調(diào)社保管理與勞動監(jiān)察的關(guān)系將勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能中的社保監(jiān)察事項交由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行使，勞動監(jiān)察的職能應(yīng)重新定位。主要理由是該兩機(jī)構(gòu)的該項職能重疊且勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)對社保事項的監(jiān)管實際上是不到位的。

（四）對勞動仲裁制度進(jìn)行修改，協(xié)調(diào)社會保險管理與勞動仲裁的關(guān)系

將勞動仲裁定性為行政行為，仲裁機(jī)構(gòu)仍對勞動關(guān)系和社保關(guān)系的爭議進(jìn)行仲裁，但明確規(guī)定當(dāng)事人不服勞動關(guān)系仲裁、不服社保關(guān)系仲裁的，均可以向人社部門申請復(fù)議或直接向法院提起行政訴訟。主要理由是：一是勞動關(guān)系是社保法律關(guān)系發(fā)生的原因且勞動法（廣義）本身就具有大量的行政法內(nèi)容和強(qiáng)烈的行政法色彩；二是社保法律關(guān)系是行政法律關(guān)系；三是該兩法關(guān)系緊密，定為不同性質(zhì)人為制造沖突且沖突時時發(fā)生，定為同一性質(zhì)則解除沖突，這樣才能有效實現(xiàn)《社會保險法》的目的。

作者：陳凡單位：廣西人力資源和社會保障法學(xué)研究會