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失業(yè)保險作為一種現(xiàn)收現(xiàn)付的保障制度，應秉承“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”的原則。而我國失業(yè)保險基金結余不合理的增長已明顯違背了這個原則，按照國際慣例，結合我國的實際國情，當失業(yè)保險基金結余量能支付6個月的開支就可以作為略有節(jié)余的標準（國家的重大改革或調(diào)整的內(nèi)容，也需要預測在范圍之內(nèi)）。日本1947年頒布的《失業(yè)保險法》，該國根據(jù)長期的經(jīng)驗，得出失業(yè)保險基金累計結余量的最佳規(guī)模以當年保險收入的1～2倍為宜。我國2008年失業(yè)保險基金滾存結余是1310．1億元，當年的基金收入是585．1億元，結余基金是當期收入的2倍有余，明顯超出了基金結余量的最佳規(guī)模。造成這種不合理增長的根源在于制度設計的缺漏，主要是有效供給與有效需求的失衡造成的，表現(xiàn)為失業(yè)保險制度內(nèi)覆蓋人群的失衡、制度內(nèi)繳費和給付的失衡。

有效供給存在的不足

失業(yè)保險基金不合理結余原因在于制度內(nèi)基金繳費有效供給群體的錯位及其偏高的繳費率。

第一，參保人群與失業(yè)人群的錯位。1999年1月，國務院頒布的《失業(yè)保險條例》中規(guī)定：失業(yè)保險基金的資金來源由城鎮(zhèn)企事業(yè)單位和職工繳納的失業(yè)保險費及其利息、政府的財政補貼和其他依法納入失業(yè)保險基金的資金構成。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2％繳納失業(yè)保險費，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工按照本人工資的1％繳納失業(yè)保險費。而大量集體企業(yè)的下崗失業(yè)人員、非國有企業(yè)就業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)以及自謀職業(yè)的從業(yè)人員卻被排斥在失業(yè)保險制度之外，而這些勞動者卻是我國勞動力市場上面臨失業(yè)風險最大的群體。在現(xiàn)行的失業(yè)保險制度框架下，2001年到2008年我國的失業(yè)保險的失業(yè)保險覆蓋率一直維持在40％左右（表2），然而被制度覆蓋的40％卻是有穩(wěn)定就業(yè)崗位的大部分國有企業(yè)和事業(yè)單位的職工。有學者指出，自1999年事業(yè)單位人員參加失業(yè)保險后，每年對失業(yè)保險基金的“貢獻”平均在200億元左右，因為事業(yè)單位基本是不失業(yè)的群體，因而等于人為地給失業(yè)保險基金增加了一個隱形的財政轉移支付機制（鄭秉文2010）與此同時，在“體制外”運行的非正規(guī)就業(yè)群體由于繳費時間短、領取失業(yè)資格限制、失業(yè)保險關系轉移接續(xù)障礙、繳費不能隨身攜帶而不能受益，他們的繳費也沉淀下來形成基金結余的一部分。換言之，中國目前失業(yè)保險基金的滾存結余基本是由機關企事業(yè)單位的繳費和非正規(guī)就業(yè)群體的繳費沉淀而成。

第二，制度內(nèi)繳費率偏高。一般而言失業(yè)保險制度繳費率的確定應秉承“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”的原則，以及在國家、企業(yè)和個人三方負擔的情況下堅持公平性和適度性原則。國際勞動組織102號公約確定了失業(yè)保險籌集的三原則：一是雇員承擔部分不應超過所需費用的一半，二是要避免收入者負擔過重，三是要考慮本國的經(jīng)濟情況［2］。從表面上看，我國失業(yè)保險規(guī)定的繳費率（個人負擔1％，企業(yè)負擔2％）并沒有違反國際勞動組織102號公約，但實際則相反。其理由主要有：我國勞動力價格長期較低，勞動者工資在收入分配中的比重較少；我國市場化經(jīng)濟改革以來，一大批下崗職工發(fā)放的是基本生活費，沒有工資性收入；多數(shù)原國有企業(yè)、集體企業(yè)的老職工工資水平偏低，生產(chǎn)生活負擔嚴重。除此之外，在實際操作中，由于理論上的模糊，認識上的偏差，帶來了政策上的缺陷。例如一些省市為了簡化繳費程序、增加失業(yè)保險基金的收入，參照養(yǎng)老保險的繳費辦法設定最低繳費基數(shù)，即繳費工資基數(shù)不得低于當?shù)厣鐣骄べY的60％，而這項政策的制定卻忽視了對工資收入偏低的職工和沒有工資收入的下崗職工的不利影響。養(yǎng)老保險最低繳費基數(shù)的設定是為了使職工在退休后基本生活得以保障，縮小收入差距，彰顯社會公平與正義，而失業(yè)保險是為了保障職工由于就業(yè)中斷而失去收入來源的基本生活需要。已經(jīng)失去收入來源的下崗職工本應享受到失業(yè)保險的待遇，實際上不但沒有享受到領取失業(yè)保險金的待遇，反而還要繳費，這就大大減輕了政府的負擔，增加了企業(yè)的壓力，降低了職工的生活水平。這種政策的制定與實施，嚴重違背了《失業(yè)保險條例》的規(guī)定的精神，進一步拉大了收入的差距，有失于社會公平與正義，不利于社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

有效需求的不足

失業(yè)保險基金不合理結余形成的另一方面原因在于需要保障主體的缺位、失業(yè)保障范圍的狹窄、保障水平的低下、制度功能的發(fā)揮以及定位和社會經(jīng)濟發(fā)展不合拍。

第一，失業(yè)保險基金需求門檻偏高導致有效需求主體的缺位。根據(jù)《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，領取失業(yè)保險金有著嚴格的門檻限制條件，大量失業(yè)者因不具備領取失業(yè)保險的資格而被排斥在失業(yè)保險制度之外。來自人力資源和社會保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008—2009年，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別達到4．2％和4．3％，為近年來的高點，但年末領取失業(yè)保險金的人數(shù)卻在大幅下降，僅占登記失業(yè)人員的25．5％，領取失業(yè)保險金人數(shù)逆勢減少（表3）［3］。分析其原因，筆者認為，大量進城務工的農(nóng)民工群體和企業(yè)下崗職工為主體的“老失業(yè)群體”以及高校擴招帶來的大學畢業(yè)生“新生失業(yè)群體”最應享受到失業(yè)保險制度的“眷顧”卻因多種因素而被游離在失業(yè)保險制度之外。其一，缺乏穩(wěn)定的勞動關系而被拒之失業(yè)保險制度之外。《失業(yè)保險條例》規(guī)定，單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，并且本單位已繳納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動合同的，有社會保險經(jīng)辦機構根據(jù)其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。而農(nóng)民工由于從事的多是一些流動性大、工作期限短的職業(yè)，且一些用工單位為了降低人工成本，給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險費時往往少繳、托繳、甚至是不繳，客觀導致了1．2億農(nóng)民工在失業(yè)后大部分不能領取失業(yè)保險金而被游離在失業(yè)保險制度之外。其二，失業(yè)保險基金跨省轉移的渠道不暢通。由于我國失業(yè)保險統(tǒng)籌層次偏低，以及我國多年來實行的“分灶吃法”的財政體系，使失業(yè)保險基金跨省轉移的渠道并不暢通，各轉入地的地方政府對只轉關系不轉保費的失業(yè)人員并非“心甘情愿”，因此很多地方政府規(guī)定，勞動者應依法繳納失業(yè)保險費，但失業(yè)者是非本地戶籍的卻無法享受失業(yè)保險待遇。

第二，失業(yè)保險基金支出限制嚴格、待遇水平偏低、缺乏公平性和人性化。其一，失業(yè)保險給付是投保者在失業(yè)時所享有的權利，也是對平時繳費義務的一種補償和回報。但是，我國失業(yè)保險給付水平偏低甚至接近社會救濟水平?！妒I(yè)保險條例》第十八條規(guī)定：“失業(yè)保險金的標準，按照低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平”。從目前水平看，我國失業(yè)保險水平通常為社會最低工資的60％～80％之間，而全國各地規(guī)定的最低工資標準都比較低，以及近年來居高不下的CPI指數(shù)，使發(fā)到失業(yè)者手里的保險金更是杯水車薪，遠遠不能保障失業(yè)者及家屬的基本生活，在促進其再就業(yè)功能上的發(fā)揮更是微不足道。其二，失業(yè)保險金待遇發(fā)放水平在最低工資標準和最低生活保障水平之間確定，且在領取失業(yè)保險金期間等額發(fā)放失業(yè)金。失業(yè)保險金的這種給付只與標準工資單項掛鉤而不與失業(yè)保險的繳費水平掛鉤的固定支付模式，不僅損害了勞動者繳費積極性和失業(yè)保險的公平性，而且導致勞動者和用人單位出現(xiàn)托繳、欠繳和逃繳等行為，對效率也造成了極大的損害。其三，失業(yè)保險資金支出限制嚴格，制度的功能定位主要是保障失業(yè)人員的基本生活，給付條件比較苛刻，在促進就業(yè)方面的支出僅僅維持在“失業(yè)者在領取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓的補貼”上，資金支出的項目和范圍非常有限，遠遠不能使失業(yè)保險金促進失業(yè)者再就業(yè)的功能得到有效發(fā)揮。

化解失業(yè)保險基金供求矛盾的對策與建議

如上所述，我國目前失業(yè)保險巨額不合理結余基金主要問題在于失業(yè)保險基金有效供給與有效需求的錯位、基金供給主體與需求主體的不對稱。對于如何消化和吸收結余基金，不能籠統(tǒng)的通過降低繳費率和提高失業(yè)保險待遇標準來消化基金結余，對失業(yè)保險巨額基金結余的安排和使用應以其形成的歷史背景及現(xiàn)實因素為前提，以失業(yè)保險制度的目標為根本，以“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”為原則，通過優(yōu)化制度、調(diào)整政策、制度創(chuàng)新，切實提高失業(yè)保險在促進再就業(yè)和保障功能來解決。

1．擴大失業(yè)保險覆蓋面以提高制度的“瞄準率”目前失業(yè)保險參保覆蓋范圍為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位及其職工、國家機關、社會團體及與其家里勞動關系的勞動者［4］。覆蓋范圍還過于狹窄，我國應該根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策和經(jīng)濟發(fā)展的具體情況，擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的失業(yè)保險制度。特別是將進城務工有雇主的的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的靈活就業(yè)群體以及畢業(yè)后找不到工作的大學生群體納入失業(yè)保險體制內(nèi)。失業(yè)保險應是能惠及所有勞動者的的一項基本保險制度，而不應視不同的勞動群體差別對待。將農(nóng)民工和大學生納入失業(yè)保險覆蓋范圍之內(nèi)，將受益對象重點“瞄準”在具有最大失業(yè)風險的農(nóng)民工群體，減緩基金巨額不合理結余的壓力，保障了失業(yè)農(nóng)民工群體的基本生活需要，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，彰顯了社會公平與正義，也更好地體現(xiàn)了以人為本、科學發(fā)展觀的發(fā)展理念。

2．建立失業(yè)保險費率彈性征繳模式失業(yè)保險應該按照“現(xiàn)收現(xiàn)付、收支平衡”的原則，根據(jù)我國經(jīng)濟周期以及勞動力市場供求狀況的變化來合理調(diào)整繳費率。逐步探索浮動費率和差別費率相結合的失業(yè)保險費彈性征繳模式，可以根據(jù)參保單位與職工的失業(yè)風險情況、用人單位穩(wěn)定就業(yè)情況、用人單位新增就業(yè)情況、用人單位的經(jīng)營情況來分別實施有差別的浮動費率。通過失業(yè)保險費率彈性征繳模式的運用，一方面鼓勵用人單位減少裁員和增加企業(yè)繳納失業(yè)保險費的積極性，從而達到預防失業(yè)的目的；另一方面可以有效平衡基金結余。目前我國失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次多為地、市級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次偏低，如中央政府規(guī)定一個費率幅度，各統(tǒng)籌地區(qū)在這一幅度內(nèi)根據(jù)實際情況確定本地具體的繳費率，超過這一幅度的，報中央政府批準。各地也可根據(jù)基金結余情況，及時調(diào)整繳費率。這樣就可以有效解決各省基金結余不平衡、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)基金大量不合理結余的問題。

3．調(diào)整失業(yè)保險金待遇給付水平及給付條件目前我國失業(yè)保險金給付水平偏低和給付條件比較苛刻受到不少專家的詬病。一方面，我國失業(yè)保險金給付水平偏低。失業(yè)保險金給付水平通常為當?shù)刈畹凸べY的60％～80％之間，據(jù)統(tǒng)計，2009年全國平均失業(yè)保險金水平為446元／月，不到全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的40％［5］。為了保障失業(yè)者能過上體面的生活，建議我國失業(yè)保險金給付水平應適度提高。目前在許多國家將失業(yè)保險金給付水平定在失業(yè)者本人就業(yè)時工資的40％～60％之間已形成一種標準化趨勢。我國失業(yè)保險金給付水平的調(diào)整也可以采取這種方式，即參照失業(yè)者失業(yè)前本人工資的一定比例來確定其失業(yè)保險金的給付標準，對其最低和最高標準進行適當控制，實行差別待遇。這樣可以帶來三方面的有利影響。其一，提高了失業(yè)保險金給付的總體水平，更好地保障了失業(yè)者的生產(chǎn)生活；其二，更好地體現(xiàn)了權利和義務相對等原則，提高了勞動者繳費的積極性；其三，兼顧了公平與效率原則，使社會各方更容易接受。另一方面，失業(yè)保險金待遇給付條件的高門檻限制了大批失業(yè)者享有的失業(yè)保障權益與福利。將農(nóng)民合同制工“連續(xù)工作滿一年”改為“累計工作滿一年”，由此可以保障農(nóng)民工群體享受到失業(yè)保險待遇；將“非因本人意愿中斷就業(yè)的”的硬性規(guī)定進一步人性化，在尊重客觀事實基礎上判定失業(yè)者的失業(yè)及是否應享有失業(yè)保險的權益；逐步打破失業(yè)保險戶籍地域限制，做好失業(yè)保險關系的轉移接續(xù)工作。

4．多渠道發(fā)揮失業(yè)保險再就業(yè)促進功能建立失業(yè)保險對促進就業(yè)和預防失業(yè)的資金支持保障體系，充分發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)和預防失業(yè)功能。擴大失業(yè)保險基金支出規(guī)模，增加促進就業(yè)和預防失業(yè)支出項目。一是增加促進就業(yè)方面的補貼。通過對就業(yè)困難人員崗位補貼、崗位開發(fā)補貼、失業(yè)人員求職補貼、以及創(chuàng)業(yè)補貼等措施來促進就業(yè)；二是增加對企業(yè)預防失業(yè)的補貼。利用失業(yè)保險基金對企業(yè)經(jīng)營困難的員工進行轉崗培訓、失業(yè)人員發(fā)放轉崗培訓補貼、支付社保補貼、崗位補貼、求職補貼等相關措施來穩(wěn)定就業(yè)、預防失業(yè)。除此之外，建立失業(yè)保險應急預警機制，針對局部地區(qū)發(fā)生的重大事件或自然災害而出現(xiàn)的大規(guī)模失業(yè)，給予及時的應急失業(yè)補助，保障失業(yè)人員基本生活，為社會經(jīng)濟的發(fā)展營造一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。

作者：張瑞鋒張映芹單位：陜西師范大學