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一、財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)研究綜述

目前理論界普遍認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持責(zé)任，但是在界定政府的財(cái)政支持責(zé)任、分析政府的財(cái)政支持能力以及選擇政府的財(cái)政支持方式等方面還存在分歧，而且缺乏比較翔實(shí)有力的實(shí)證研究。

（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府責(zé)任論

政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的理論基礎(chǔ)主要來自公共產(chǎn)品理論，政府的公共性質(zhì)及其職能決定了政府是社會(huì)保障的首要責(zé)任主體。政府主導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，既不能以對農(nóng)民沒有承諾為借口拒絕建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，也不能過分強(qiáng)調(diào)財(cái)力不足來逃避承擔(dān)對農(nóng)民的養(yǎng)老義務(wù)（鄭功成，2002）。對農(nóng)村社會(huì)保障問題的責(zé)任缺失，是我國政府在構(gòu)建中國社會(huì)保障制度體系中的一個(gè)重大缺陷，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的主體責(zé)任，加大對我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入。［3］缺少政府財(cái)政支持是農(nóng)民投保意愿不足的根本原因，應(yīng)適當(dāng)加大政府扶持的力度和提高集體補(bǔ)助的比重，以吸引更多的農(nóng)民參保。［4］

（二）財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)能力

在政府財(cái)力是否能夠支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)方面學(xué)界存在分歧。陳平（2002）等學(xué)者認(rèn)為我國政府不論在宏觀經(jīng)濟(jì)層面上還是在微觀操作層面上都不可能為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供足夠的財(cái)力支持，難以達(dá)成廣覆蓋的目標(biāo)。盧海元（2003）等學(xué)者卻認(rèn)為如果方法得當(dāng)、步驟有序地推進(jìn)制度建設(shè)，政府的財(cái)政能力能夠有效地供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐。薛惠元和張德明認(rèn)為中央財(cái)政“不差錢”，地方政府籌資最困難，尤其是中西部貧困地區(qū)的地方財(cái)政，需要重構(gòu)中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，合理劃分地方各級(jí)財(cái)政之間的責(zé)任。［5］盡管兩種觀點(diǎn)存在差異，但學(xué)者們比較認(rèn)同的是隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力的增強(qiáng)，國家財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力逐漸提高，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有步驟分層次地實(shí)施，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府應(yīng)加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持力度，而經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)地方政府則應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民最低生活水平問題。

（三）財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式

學(xué)者們認(rèn)為國家財(cái)政需要為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供必要的資金，是保障制度得以順利建立的關(guān)鍵。國家財(cái)政是農(nóng)民養(yǎng)老保障穩(wěn)定可靠的資金來源，其出資比例由財(cái)政的收支情況和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的客觀需求來確定?！吨笇?dǎo)意見》文件指出“探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度”，“新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成”。華黎和鄭小明通過分析基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，通過財(cái)政制度的安排構(gòu)建一個(gè)較為合理穩(wěn)定的長效資金供給機(jī)制，以逐步提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障水平，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)對接。［6］劉昌平和殷寶明通過構(gòu)建現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金財(cái)務(wù)平衡測算模型研究待遇補(bǔ)貼方式下的年度平衡模式，認(rèn)為我國應(yīng)建立財(cái)政提供繳費(fèi)補(bǔ)貼的階段式現(xiàn)收現(xiàn)付制平衡模式作為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。［7］石杰（2005）認(rèn)為可以通過發(fā)行國家養(yǎng)老債券或者調(diào)整各級(jí)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)以緩解財(cái)政的壓力，鄭偉（2005）等認(rèn)為可以出售部分國有資產(chǎn)、征收社會(huì)保障稅以及發(fā)行福利彩票等形式籌集資金來補(bǔ)貼農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。學(xué)者對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究除了在制度建立的必要性及其意義方面達(dá)成共識(shí)外，關(guān)于制度可行性、繳費(fèi)測算、賬戶模式以及養(yǎng)老金計(jì)發(fā)、統(tǒng)籌層次、管理體制等方面尚未形成一致的看法，還存在較大的分歧；在“新農(nóng)?！比绾螌?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的研究乏善可陳。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷史演變

從20世紀(jì)80年代初以來，我國政府致力于探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。追溯至改革開放初期，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)有30多年的發(fā)展歷史，大體上經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段。

第一，初始萌芽階段（1978年-1982年）。20世紀(jì)80年代初，為解決農(nóng)民依靠家庭養(yǎng)老的實(shí)際困難，我國少數(shù)農(nóng)村地區(qū)開始對老年農(nóng)民實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1982年全國有11個(gè)省市3457個(gè)生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行養(yǎng)老金制度，規(guī)定“凡參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)10年以上的，年滿65周歲的男社員和年滿60周歲的女社員，可享受養(yǎng)老金待遇。約有42.6萬名農(nóng)民享受了養(yǎng)老金，一般每人每月可得到養(yǎng)老金10-15元不等，最多的可達(dá)20元以上。養(yǎng)老金由大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況按比例分擔(dān)，從隊(duì)辦企業(yè)利潤和公益金中支付”。［8］這是我國最早的較完全意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐。

第二，探索試點(diǎn)階段（1983年-1991年）。國家“七五”計(jì)劃提出“有步驟地建立起具有中國特色社會(huì)主義的社會(huì)保障制度的雛形”的任務(wù)和“抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，進(jìn)行試點(diǎn)，逐步實(shí)行”的發(fā)展目標(biāo)。1986年民政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度探索和試點(diǎn)的指示，召開全國農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)，正式提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展社區(qū)型養(yǎng)老保險(xiǎn)。1989年選擇北京大興縣、山西左云縣為縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣，確立了以自我保障為主，輔之以集體、國家必要支持，國家、集體、個(gè)人三方共同承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任的基本原則，為以后我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展勾勒出了雛形。［9］到1989年，全國已經(jīng)有19個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的190多個(gè)縣、市、區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的探索，800多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位的養(yǎng)老保障制度。［10］

第三，穩(wěn)步發(fā)展階段（1992年-1997年）。1991年國務(wù)院文件《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革由民政部負(fù)責(zé)。同年民政部開始著手農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并制定《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（簡稱《基本方案》），規(guī)定“資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”。在山東煙臺(tái)、威海等地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)由點(diǎn)到面，逐步發(fā)展。1998年，全國已有2123個(gè)縣（市）和65%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口達(dá)到8025萬人，基金滾存余額達(dá)166.2億元。［11］基本上形成了中央部委、省、地、縣、鄉(xiāng)、村多級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)和上下貫通的管理體系，基本操作程序比較規(guī)范，管理制度也在逐步健全，在農(nóng)村大部分地區(qū)，初步建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。［12

］第四，整頓規(guī)范階段（1998年-2002年）。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案實(shí)現(xiàn)了全國社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理職能從民政部劃入勞動(dòng)和社會(huì)保障部，具體由農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司負(fù)責(zé)。1999年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組<保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案>的通知》提出：“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。對民政系統(tǒng)原來開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)?！?001年原勞動(dòng)保障部在摸底調(diào)查后得出結(jié)論：“目前在全國普遍推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚不具備具體條件，但在農(nóng)村富裕地區(qū)尤其是城市郊區(qū)逐步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是具備條件的?！保?3］這個(gè)階段，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作甚至陷入停頓狀態(tài)。

第五，新發(fā)展階段（2003年至今）。十六大明確提出“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，指明了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)前進(jìn)的方向。2003年原勞動(dòng)保障部《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》，要求高度重視農(nóng)民的養(yǎng)老保障，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。傳統(tǒng)型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（“老農(nóng)?！保┡c新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（“新農(nóng)?！保┮?003年為時(shí)間界限，2003年以前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稱為“老農(nóng)保”，2003年以后探索的各種形式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稱為“新農(nóng)保”?！靶罗r(nóng)?！庇挚杉?xì)分為“地方新農(nóng)保”和“國家新農(nóng)?！?，前者由地方政府在2003年后陸續(xù)出臺(tái)，后者則執(zhí)行國務(wù)院2009年的規(guī)定。黨的十七屆三中全會(huì)決定提出，按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年9月，國務(wù)院了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》?！靶罗r(nóng)?！钡幕驹瓌t是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本模式和個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷評(píng)析

我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷內(nèi)生于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷，政治和法律制度環(huán)境變遷打破了原有制度環(huán)境均衡，同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)取向改革的矛盾決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未能達(dá)到均衡狀態(tài)。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷交織著強(qiáng)制性與誘致性變遷，呈現(xiàn)出比較明顯的階段性特征。［14］一是政府是主導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的供給主體。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷主要是由政府命令和部門

作者：柯龍山單位：福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院