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本文作者：曹鯤作者單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)

為了滿足社會對公共管理理論和人才的巨大需求，公共管理學(xué)科自身必須積極尋求推動學(xué)科規(guī)范發(fā)展的有效路徑，以擺脫目前“學(xué)科身份不清”和“人才培養(yǎng)質(zhì)量不高”的窘境。為此，針對公共管理學(xué)科規(guī)范發(fā)展面臨的基本問題，學(xué)科準(zhǔn)確定位和教學(xué)模式革新應(yīng)該是公共管理學(xué)科規(guī)范發(fā)展的基本路徑，具體來說應(yīng)該從以下兩方面著手對公共管理學(xué)科加以改造。

確立公共領(lǐng)域綜合性應(yīng)用學(xué)科的定位

在公共管理學(xué)科發(fā)展的不同歷史時期，公共管理學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)會有一些變化，但貫穿始終的核心爭議話題主要是政治與行政的關(guān)系問題。一般認(rèn)為，19世紀(jì)末由美國學(xué)者威爾遜和古德諾提出的“政治與行政二分法成為公共行政的理論基礎(chǔ)”，正是在這一理論基礎(chǔ)上公共管理(公共行政)得以從政治學(xué)分離出來成為獨(dú)立的學(xué)科。但實(shí)際上，在公共管理(公共行政)學(xué)科100多年的發(fā)展歷史中，公共管理(公共行政)與政治學(xué)的學(xué)科分界始終沒有很好地建立起來，公共管理學(xué)科的研究和教學(xué)都存在強(qiáng)烈的“政治學(xué)傾向”。所以，要化解公共管理學(xué)科的“身份危機(jī)”，就應(yīng)該重申“政治與行政二分”的意義和價值。以此為基點(diǎn)，并結(jié)合公共管理學(xué)科的歷史經(jīng)驗和發(fā)展趨向，筆者認(rèn)為公共管理學(xué)科的準(zhǔn)確定位應(yīng)該是“公共領(lǐng)域綜合性應(yīng)用學(xué)科”。這一學(xué)科定位可以在研究對象、研究范圍、研究方法各方面加以體現(xiàn)。其一，研究對象:公共管理問題，而非政治問題。在人類社會的公共領(lǐng)域存在兩種基本行為，即政治行為和行政行為。政治行為涉及與國家法律和基本政策制定相關(guān)的活動，包括有關(guān)的政黨活動在內(nèi);而行政行為則是指國家法律和基本政策的執(zhí)行活動。這兩者既有區(qū)別，又有聯(lián)系。正如最先提出“政治與行政二分”觀點(diǎn)的古德諾就認(rèn)為:政治是國家意志的表達(dá)，而行政則是國家意志的執(zhí)行。由此，在“政治與行政二分”框架下的社會總體治理中就存在著兩個系統(tǒng):一個是由公民直接或通過其代表進(jìn)行民主決策并向政府授權(quán)的政治系統(tǒng)，一個是執(zhí)行上述民主決策的上級指揮下級、自上而下授權(quán)的行政系統(tǒng);公民既是政治系統(tǒng)向政府授權(quán)的始端(權(quán)力之源)，同時又是行政管理與服務(wù)的最終對象(行政系統(tǒng)的末端)，兩個系統(tǒng)首尾相接，形成閉合的權(quán)力系統(tǒng)?！罢闻c行政二分”要求行政系統(tǒng)保持“價值中立”，這種“價值中立”是指行政系統(tǒng)應(yīng)該依據(jù)法律和代表大多數(shù)公民意志的政治決策來實(shí)施行政行為，而非代表某個政治集團(tuán)的特殊利益。這樣國家的政治和行政職能就能相互分離，機(jī)構(gòu)分設(shè)，行政系統(tǒng)由此能夠依法行政，這正是一切民主政治體制的共性。在“政治與行政二分”框架下，傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究對象應(yīng)該是行政問題，而非政治問題。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，政府的職能發(fā)生了很大變化，傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范式也正在向公共管理學(xué)的研究范式轉(zhuǎn)變。但這并不代表“政治與行政二分”已經(jīng)過時，在現(xiàn)代社會多方參與的公共治理視角下，“政治與行政二分”可以被引申為“政治與公共管理二分”。那么，公共管理學(xué)科的研究對象就應(yīng)該是公共管理問題，而非政治問題。其二，研究范圍:涉及社會治理的中觀層面，而非宏觀或微觀層面。與公共管理學(xué)科的研究對象相適應(yīng)，公共管理學(xué)科的研究范圍應(yīng)該定位在社會治理的中觀層面，而非宏觀或微觀層面。社會治理宏觀層面的研究涉及國家法律和重大政治決策的制定，應(yīng)該歸屬政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的研究范圍;微觀層面的研究涉及企業(yè)及家庭的治理問題，應(yīng)該歸屬經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理等學(xué)科的研究范圍;而公共管理學(xué)科的研究范圍則應(yīng)該專注于政府權(quán)力如何合法規(guī)范行使的問題，屬于社會治理的中觀層面研究。其三，研究方法:實(shí)證研究為主，規(guī)范研究為輔。公共管理學(xué)科是一門應(yīng)用性極強(qiáng)的綜合性學(xué)科，其性質(zhì)與醫(yī)學(xué)、工程類似，公共管理學(xué)科發(fā)展的動力來自于實(shí)踐，其研究結(jié)果也要服務(wù)于實(shí)踐。公共管理學(xué)科的傳統(tǒng)研究方法偏重于與政治學(xué)相類似的具有思辨性的規(guī)范研究方法，研究結(jié)論建立在個人經(jīng)驗和主觀推斷的基礎(chǔ)上，這種研究方法顯然與公共管理實(shí)踐理論需求相脫節(jié)。公共管理學(xué)科的研究應(yīng)該與現(xiàn)實(shí)中的公共管理實(shí)踐緊密結(jié)合，“從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去”，與學(xué)科性質(zhì)相符的公共管理理論研究方法應(yīng)該是在學(xué)科相關(guān)理論知識的指導(dǎo)下，在實(shí)際案例和數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行大量實(shí)證研究，并以實(shí)證研究結(jié)果來佐證研究者的價值推斷。當(dāng)然，實(shí)證研究方法的廣泛采用必須以相關(guān)數(shù)據(jù)、信息、資料獲取的可靠性、完整性、及時性為前提條件，與國外公共管理領(lǐng)域的研究者相比，我國學(xué)者在該領(lǐng)域開展實(shí)證研究的基礎(chǔ)條件是較差的。

構(gòu)建開放性的教學(xué)模式

開放性教學(xué)模式是針對公共管理學(xué)科傳統(tǒng)的封閉式教學(xué)模式而言的，開放性教學(xué)模式集人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)為一體，突出學(xué)習(xí)主體開放式知識結(jié)構(gòu)獲取和公共管理實(shí)踐能力的培養(yǎng)。開放性教學(xué)模式以培養(yǎng)造就公共管理創(chuàng)新型應(yīng)用人才為目標(biāo)，具體來說就是要構(gòu)建一種“學(xué)習(xí)、實(shí)踐和研究”多階段互促的、“學(xué)校、政府和社會”三平臺互補(bǔ)的、“學(xué)生、教師和實(shí)踐者”三主體互動的教學(xué)模式。第一，“學(xué)習(xí)、實(shí)踐和研究”多階段互促的開放式教學(xué)過程。開放性教學(xué)模式主張公共管理學(xué)科的教學(xué)是學(xué)生在開放式教學(xué)環(huán)境下，圍繞專業(yè)知識和技能進(jìn)行“學(xué)習(xí)、實(shí)踐、研究”的多階段互促過程。在公共管理學(xué)科的教學(xué)組織過程中，首先安排學(xué)生進(jìn)行專業(yè)知識的學(xué)習(xí);然后安排學(xué)生進(jìn)行實(shí)踐與實(shí)習(xí)，通過實(shí)踐與實(shí)習(xí)，學(xué)生可以把所學(xué)的學(xué)科專業(yè)知識運(yùn)用到公共管理的實(shí)踐中去，并在實(shí)際的公共管理活動中發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)一步研究解決的理論問題;再然后在教師的指導(dǎo)下，學(xué)生結(jié)合專業(yè)知識對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)研分析，并尋求問題解決的答案，再將研究的成果在管理實(shí)踐中進(jìn)行推廣應(yīng)用，從而使公共管理學(xué)科教學(xué)真正做到“從社會中來，到社會中去，服務(wù)于社會”。第二，“學(xué)校、政府和社會”三平臺互補(bǔ)的開放式教學(xué)環(huán)境。開放性教學(xué)模式主張構(gòu)建“學(xué)校、政府和社會”三平臺互補(bǔ)的開放式教學(xué)環(huán)境。在這個三位一體的教學(xué)平臺上，學(xué)校、政府和社會三者之間可以做到良性互動，公共管理教學(xué)單位和實(shí)踐部門在這一平臺上可能實(shí)現(xiàn)能力互補(bǔ)和資源流動。這種互補(bǔ)與互動將打破傳統(tǒng)局限于學(xué)校和教室的教育空間概念，公共管理類學(xué)科的課堂教學(xué)能夠向政府和社會管理實(shí)踐環(huán)境延伸。這一教學(xué)平臺的構(gòu)建，能夠?qū)崿F(xiàn)公共管理教學(xué)單位和實(shí)踐部門的“雙贏”。一方面，有利于學(xué)校培養(yǎng)公共管理創(chuàng)新型應(yīng)用人才目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并有利于打破目前公共管理學(xué)科人才培養(yǎng)質(zhì)量不高和就業(yè)率偏低的尷尬局面。另一方面，公共管理實(shí)踐部門能夠降低決策成本和人力資源成本，并能夠為后備人才培養(yǎng)和選拔提供有利條件。第三，“學(xué)生、教師和實(shí)踐者”三主體互動的開放式教學(xué)方法。開放性教學(xué)模式主張“學(xué)生、教師和實(shí)踐者”三主體互動的開放式教學(xué)方法。學(xué)生、教師和實(shí)踐者在“學(xué)校、政府和社會”三平臺互補(bǔ)的開放式教學(xué)平臺上，共同參與到“學(xué)習(xí)、實(shí)踐和研究”多階段互促的開放式教學(xué)過程中。在這一過程中，學(xué)生、教師和實(shí)踐者的身份會發(fā)生適度的轉(zhuǎn)換，從而激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)的主觀能動性和創(chuàng)新意識。一方面在這個三主體互動的教學(xué)方法中，學(xué)生的老師不僅是傳統(tǒng)意義上的專業(yè)課教師，還包括擁有豐富實(shí)踐經(jīng)驗的政府部門和NGO組織的管理者。另一方面，還要求這一互動式的教學(xué)方法建立在“民主、平等、和諧”的新型師生關(guān)系上，學(xué)生與教師共同參與“學(xué)習(xí)、實(shí)踐和研究”的各環(huán)節(jié)活動，相互啟發(fā)、相互誘導(dǎo)、互取優(yōu)長，形成“學(xué)生、教師和實(shí)踐者”三主體之間的師生互導(dǎo)、生生互導(dǎo)的多向互動關(guān)系。