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一、政策背景分析

1．國家創(chuàng)新發(fā)展的選擇

中俄作為國際上兩個(gè)重要的大國，都面臨著21世紀(jì)的戰(zhàn)略抉擇，國家如何立足、社會(huì)如何發(fā)展，這些問題實(shí)際上都在圍繞一個(gè)問題，那就是人才問題，而解決這個(gè)問題的關(guān)鍵在于教育，優(yōu)先發(fā)展教育已成為兩國的共識(shí)，成為國家的戰(zhàn)略選擇?！兑?guī)劃》和《綱要》兩個(gè)文件分別于2012年6月和2011年2月出臺(tái)，都是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然要求。教育作為民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石，是提高國民素養(yǎng)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本路徑，強(qiáng)國必先強(qiáng)教，這是社會(huì)的選擇，也是歷史的必然。俄羅斯為了提升國際競爭力，從國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略高度，將教育納入了建設(shè)創(chuàng)新型國家和創(chuàng)新型社會(huì)的基本需要，力求俄聯(lián)邦2020年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)入世界領(lǐng)先強(qiáng)國之列，國內(nèi)生產(chǎn)總值躋身世界五強(qiáng)。同時(shí)，在《俄羅斯聯(lián)邦2020年前社會(huì)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的理念》中明確提出國家教育政策的戰(zhàn)略目標(biāo)就是保障教育要符合經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的需求，使俄羅斯民眾不分地位、身份、財(cái)產(chǎn)及健康狀況都能享受到創(chuàng)新型社會(huì)發(fā)展要求的優(yōu)質(zhì)教育和現(xiàn)代教育。事實(shí)上，這個(gè)《綱要》的實(shí)施是第一個(gè)五年計(jì)劃《2006—2010年聯(lián)邦教育發(fā)展綱要》的延續(xù)，即第二個(gè)五年計(jì)劃?！兑?guī)劃》的實(shí)施同樣建立在第十一個(gè)五年規(guī)劃的基礎(chǔ)上，面對當(dāng)今世界的大發(fā)展、大變革、大調(diào)整，中國同樣面臨選擇，那就是重視教育，黨的十七大明確了“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國”戰(zhàn)略部署，同樣也提出了教育要適應(yīng)創(chuàng)新型國家目標(biāo)建設(shè)的需要，可以說教育的影響力正潛移默化向各面滲透，它是推動(dòng)我國從教育大國向教育強(qiáng)國，從人力資源大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的跨越式突變，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、中國夢的強(qiáng)大動(dòng)力和力量源泉。

2．教育現(xiàn)代化的選擇

事實(shí)上，兩國在教育發(fā)展問題上都存在著不完全適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及民眾對接受優(yōu)質(zhì)教育擁有迫切愿望這兩個(gè)問題上，而原有的教育政策在指導(dǎo)性、規(guī)范性方面已不能滿足現(xiàn)有社會(huì)發(fā)展需求，已嚴(yán)重影響了國家方針政策效力和作用的發(fā)揮。當(dāng)前，俄羅斯教育主要面臨三個(gè)問題：一是生源和師資流失。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，近10年來俄羅斯中小學(xué)生數(shù)量減少了40%以上，2009年高校大學(xué)生總量是740萬人，而2013年預(yù)測總量僅為420萬人，下降了40%；與此同時(shí)，只有30%的師范院校畢業(yè)生愿意進(jìn)入學(xué)校工作，職業(yè)教育領(lǐng)域的教師總量預(yù)計(jì)將減少20％-30%，而已達(dá)到退休年齡的高校教師數(shù)量還很龐大。二是享受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)不均，學(xué)前教育階段尤為顯著。俄羅斯聯(lián)邦教育科學(xué)部普通教育司司長葉烈娜•尼基因科（ЕленаНизиенко）認(rèn)為，俄羅斯學(xué)前教育的發(fā)展無論是傳統(tǒng)形式還是非傳統(tǒng)形式，都將成為俄羅斯國家2011-2015年期間的重要任務(wù)之一。三是教育質(zhì)量有待提高。目前，俄羅斯教育機(jī)構(gòu)所提供的教育服務(wù)與勞動(dòng)力市場對教育質(zhì)量要求之間存在脫節(jié)，不僅普通教育有所體現(xiàn)，職業(yè)教育和繼續(xù)教育體系中也都有所表現(xiàn)。對高素質(zhì)人才的迫切需求和專業(yè)人才的不合理使用以及與年輕專業(yè)技術(shù)人才薪酬低廉之間的矛盾，都已嚴(yán)重影響和制約了教育的創(chuàng)新發(fā)展。而中國在教育中同樣遇到了挑戰(zhàn)。一是生源大幅下降。據(jù)教育部資料顯示，雖然2012年全國普通高校招生報(bào)名總數(shù)達(dá)到915萬人，但這已是自2008年以來連續(xù)下降的第四個(gè)年頭；另一方面，“棄考”自2009年第一次強(qiáng)烈吸引世人的眼球以來，到2012年我國應(yīng)屆高中畢業(yè)生放棄高考的人數(shù)累計(jì)已經(jīng)超過300萬，接近4年報(bào)考總?cè)藬?shù)的一成。而且大學(xué)生就業(yè)信心率持續(xù)下滑和就業(yè)市場信任缺失也是一個(gè)值得關(guān)注的問題。雖然根據(jù)教育部數(shù)據(jù)顯示，2009年就業(yè)率為68%，2011年初次就業(yè)率就達(dá)到77.8%，但其可信度卻并沒有得到公認(rèn)。二是作為基礎(chǔ)教育之基礎(chǔ)的學(xué)前教育依然是我國教育體系中的最大短板，它儼然已成為我國“最昂貴的教育”，“入園難、入園貴”成為全社會(huì)普遍關(guān)注的一大議題。根據(jù)2008年教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)年全國農(nóng)村在園幼兒占全國在園幼兒數(shù)的74.81%，城市為25.19%。但城鄉(xiāng)學(xué)前教育以及地區(qū)學(xué)前教育的距離卻越來越大，2008年全國城鎮(zhèn)學(xué)前三年入園率為56%，農(nóng)村為36%，相差20%。這些都表明了當(dāng)前存在教育結(jié)構(gòu)和布局不合理，城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育發(fā)展較為滯后，學(xué)生適應(yīng)社會(huì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不強(qiáng)等問題。正是基于這樣的社會(huì)背景和外部氛圍，在政策制定中就必須有所考慮、有所涉及，如何解決當(dāng)前的主要矛盾、如何化解當(dāng)前的危機(jī)成為政策制定的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

二、政策內(nèi)容分析

1．目標(biāo)任務(wù)與措施

所謂政策目標(biāo)就是政策制定者借助各種行動(dòng)所達(dá)到的效果和目的，它源自于政策問題，對政策問題、政策背景的準(zhǔn)確把脈是找到解決辦法、選擇有效政策工具的唯一方式。政策目標(biāo)的設(shè)定實(shí)際上也是清晰理順教育發(fā)展脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)教育規(guī)律的必經(jīng)途徑。俄羅斯《綱要》正文分為6個(gè)部分，其主要目標(biāo)是加大公民接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)，使教育符合俄羅斯面向創(chuàng)新社會(huì)發(fā)展的要求，具體分為兩個(gè)維度：一個(gè)是根據(jù)現(xiàn)代教育標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等化和公平化；一個(gè)是教育要符合現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的程度。對此，《綱要》提出了三項(xiàng)任務(wù)，分別是：推進(jìn)普通教育和學(xué)前教育的現(xiàn)代化，保障國家教育倡議的“我們的新學(xué)?！钡捻樌菩校煌晟坪透侣殬I(yè)教育的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，使之符合社會(huì)勞動(dòng)力市場的需求；構(gòu)建教育質(zhì)量和教育服務(wù)需求評價(jià)體系。與此同時(shí)，對每項(xiàng)任務(wù)又具體采用了不同措施，針對推進(jìn)普通教育和學(xué)前教育的現(xiàn)代化，主要采取將“我們的新學(xué)?！眹医逃h確定為國家各主體優(yōu)先發(fā)展方向，推廣兩個(gè)模式，即兒童成功社會(huì)化的現(xiàn)代模式、普通教育和補(bǔ)充教育的整合模式。針對完善職業(yè)教育內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，主要通過制定、實(shí)施區(qū)域職業(yè)教育現(xiàn)代化的綜合發(fā)展規(guī)劃，在競爭中給予必要的支持；開展關(guān)于教育機(jī)構(gòu)能源保障的項(xiàng)目設(shè)計(jì)以及職業(yè)教育機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造。針對發(fā)展教育質(zhì)量和教育服務(wù)需求評價(jià)體系，主要采取建立和引進(jìn)獨(dú)立的教育質(zhì)量評價(jià)體系，對專業(yè)人才和職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生進(jìn)行技能資格認(rèn)證；以學(xué)生信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立全國統(tǒng)一的教育信息系統(tǒng)；實(shí)施外部鑒定評價(jià)，形成對教育大綱進(jìn)行社會(huì)———職業(yè)鑒定的機(jī)制。中國《規(guī)劃》正文主要分為12個(gè)部分，其總體目標(biāo)是全面提高教育服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)和人的全面發(fā)展能力，為到2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。它又分為四個(gè)具體目標(biāo)，分別是教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、教育體系和制度建設(shè)目標(biāo)、教育支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新目標(biāo)、教育服務(wù)社會(huì)和文化建設(shè)目標(biāo)。與此同時(shí)，《規(guī)劃》又從10個(gè)方面制定了具體措施，即構(gòu)建更加完善的教育體系、創(chuàng)新國家教育制度、調(diào)整人才培養(yǎng)與供給結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大和保障公平受教育機(jī)會(huì)、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)施教育對外開放戰(zhàn)略、建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍、加強(qiáng)教育條件保障、組織實(shí)施。從這一點(diǎn)來看，兩個(gè)國家在目標(biāo)設(shè)定上具有高度統(tǒng)一性，闡述非常清晰，都涉及到教育的現(xiàn)代化，都考慮了本國的國情和社情，有綱有目，而且措施也比較得當(dāng)，但單從這兩個(gè)文件包含的部分來看，似乎中國《規(guī)劃》更為完善，其實(shí)則不然，俄羅斯《綱要》除了正文以外，還包含10個(gè)附件，而且這10個(gè)附件是對前6個(gè)部分的具體闡述。附件1主要是關(guān)于年度實(shí)施進(jìn)程的具體評價(jià)指標(biāo)，附件2和附件3則主要涵蓋3項(xiàng)任務(wù)、采用的具體措施以及相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入，而附件4到附件9則涉及各主體教育經(jīng)費(fèi)投入總量、撥款機(jī)制、年度任務(wù)措施及經(jīng)費(fèi)保障，這就使得俄羅斯《綱要》的教育政策體系更完善，既有宏觀層面的規(guī)劃，又有具體指導(dǎo)性操作，因而更顯豐滿、更加規(guī)范。

2．經(jīng)費(fèi)保障

教育經(jīng)費(fèi)作為政策實(shí)施的有力保障，是支撐國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，它具有加速器的效應(yīng)。在《綱要》中，俄羅斯計(jì)劃投資總額為1379.088億盧布，其中聯(lián)邦預(yù)算資金542.288億盧布（含補(bǔ)貼104.6968億盧布）、各聯(lián)邦主體預(yù)算資金670.7億盧布、預(yù)算外資金166.1億盧布，形成了以各聯(lián)邦主體預(yù)算為主，聯(lián)邦預(yù)算為次之的多元經(jīng)費(fèi)投入體制，而且將年度經(jīng)費(fèi)投入與年度目標(biāo)緊密結(jié)合，相互對照，體現(xiàn)了教育財(cái)政的指導(dǎo)性和計(jì)劃性。事實(shí)上，這一投資總額大大高于《2006-2010年聯(lián)邦教育發(fā)展綱要》俄聯(lián)邦政府投資總額的619.5235億盧布，從這一簡單數(shù)字就可看出俄聯(lián)邦政府教育改革的決心之大、重視程度之高。與此同時(shí)，為提高教育經(jīng)濟(jì)效益，還采取了以下措施：實(shí)施、支持公私合作機(jī)制，確保教育經(jīng)費(fèi)的有效利用；實(shí)施、支持教育機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算的機(jī)制和模式；加大預(yù)算外資金吸引，增加高校發(fā)展規(guī)劃投入經(jīng)費(fèi)總量。表1為俄羅斯2011-2015年度經(jīng)費(fèi)投入表。一項(xiàng)政策能在多大程度上取得預(yù)期效果，雖并不是完全取決于資金投入的多少，但是資金投入不足卻是影響教育政策執(zhí)行力的重要障礙。雖然在《規(guī)劃》中有33處涉及“投入”問題，而且在《規(guī)劃》中也明確提出“切實(shí)加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入。健全政府投入為主，多渠道籌集經(jīng)費(fèi)的體制，增加教育投入。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域予以優(yōu)先保障”，但縱觀這些表述主要還是文字性描述，比較籠統(tǒng)和模糊。雖是5年的規(guī)劃，但《規(guī)劃》僅對2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)有所涉及，即“2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%，并保持穩(wěn)定增長”，經(jīng)測算，當(dāng)年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入為18862.56億元，而對于“十二五”教育財(cái)政投入的總量卻并沒有公開，年度計(jì)劃也并沒有顯示，采用何種的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制等關(guān)鍵性問題也都未涉及，這使我國《規(guī)劃》政策在投入方面的實(shí)際操作性、指導(dǎo)性被弱化。事實(shí)上，國家在教育上的投入力度與人民群眾對教育的迫切程度還是存在較大差距。截至2008年，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例只達(dá)到3.48%，低于4.5%的世界平均水平，2011年也僅為3.93%，即18586.70億元。教育投入作為支撐國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，對社會(huì)發(fā)展具有正相關(guān)作用，也必將加倍回報(bào)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從國際發(fā)展趨勢來看，近二十年來，多數(shù)國家的公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例一般穩(wěn)定在5%左右，而且這種態(tài)勢也比較平穩(wěn)。就金磚國家2011—2013年公共教育占GDP比例來看，僅中國和印度處于4%以下（含4%），而巴西、俄羅斯和南非均處于4%以上。從這一方面也說明了中國教育投入有待加強(qiáng)，它已嚴(yán)重制約了中國教育的發(fā)展，這也將是我們的政策今后要完善和細(xì)化的重要方面。

3．效果預(yù)期評價(jià)

《綱要》最為突出的地方就是設(shè)有“實(shí)施效益預(yù)期評價(jià)”這一部分，這是《綱要》的一個(gè)亮點(diǎn)。俄羅斯對2016年前《綱要》政策的實(shí)施效果進(jìn)行了預(yù)測評價(jià)，探討了俄羅斯教育系統(tǒng)發(fā)展的主要任務(wù)對國家戰(zhàn)略發(fā)展的影響。從經(jīng)濟(jì)效益視角而言，《綱要》的實(shí)施將促使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)保持長期增長趨勢，即每年在實(shí)際生產(chǎn)總量的基礎(chǔ)上再提高1%-2%；高新技術(shù)行業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率提高10%，對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率提高8%；教育服務(wù)行業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的貢獻(xiàn)率至少提高7%。從社會(huì)效應(yīng)視角而言，通過《綱要》的實(shí)施將使接受過高、中和初等教育水平的公民的失業(yè)率與2010年相比降低16%，使面向社會(huì)弱勢群體所實(shí)施的社會(huì)適應(yīng)機(jī)制的經(jīng)費(fèi)投入減少8%-12%。從預(yù)期教育效應(yīng)視角而言，向俄羅斯公民提供終生的、普及的和優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，提高公民的生活水平是衡量《綱要》實(shí)施效益的重要指標(biāo)之一。但是，就《規(guī)劃》而言，落腳點(diǎn)更多的在于教育自身和人力資源開發(fā)角度（具體如表2所示），而沒有將這種影響延伸到社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。雖然談不上孰優(yōu)孰劣，但是《綱要》的三個(gè)視角還是具有一定優(yōu)勢，教育對人的發(fā)展是一個(gè)方面，對社會(huì)也是起到至關(guān)重要的作用，有必要進(jìn)行衡量，也從另一個(gè)層面說明國家優(yōu)先發(fā)展教育的原因所在。

三、政策評估分析

教育政策評估本質(zhì)上是對教育政策價(jià)值的評價(jià)，其落腳點(diǎn)在于政策效果，而政策預(yù)期效果與現(xiàn)實(shí)狀況改善程度之間的反差凸顯了對政策執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行研究的重要性。政策執(zhí)行的監(jiān)督、評估作為政策過程科學(xué)化的必然要求，是教育政策執(zhí)行過程中一個(gè)重要的功能性活動(dòng)，其機(jī)制的運(yùn)行情況在很大程度上影響和制約著政策的最終效果。布魯?shù)陆穑˙rodkin）認(rèn)為：所有的教育政策都需借助執(zhí)行渠道（channel）或結(jié)構(gòu)來付諸實(shí)踐。教育政策執(zhí)行的效率之所以依賴于互動(dòng)各方行為的策略選擇，主要在于作為執(zhí)行渠道的那些組織機(jī)構(gòu)事實(shí)上本身就是特定社會(huì)教育政策模式結(jié)果的體現(xiàn)。在多主體、多組織共同參與或者影響教育政策的背景下，教育政策實(shí)施系統(tǒng)的類型不僅決定了教育政策的成敗，而且還界定了教育政策。事實(shí)上，俄羅斯《綱要》的各政策主體權(quán)利清晰、職責(zé)明確。俄聯(lián)邦政府作為《綱要》的頒布者，作為國家意志的最高代表，在頒布《綱要》的同時(shí)，要求俄聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展部和財(cái)政部在編制聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算草案時(shí)，將《綱要》納入需要聯(lián)邦預(yù)算財(cái)政資助的各領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃清單中，并要求各聯(lián)邦主體權(quán)力執(zhí)行部門以《綱要》為指導(dǎo)，制訂本地區(qū)的年度教育發(fā)展規(guī)劃。而俄聯(lián)邦教育科學(xué)部作為《綱要》的國家協(xié)調(diào)人與總領(lǐng)導(dǎo)者，全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)改革的所有工作，貫徹落實(shí)《綱要》的各項(xiàng)措施，對聯(lián)邦預(yù)算資金、各聯(lián)邦主體資金以及預(yù)算外資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，定期對《綱要》實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，同時(shí)成立一個(gè)科學(xué)協(xié)調(diào)委員會(huì)代表國家具體監(jiān)管《綱要》的實(shí)施狀況，而主要成員是相關(guān)領(lǐng)域的專家、企業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和政府部門的代表。此外，授權(quán)委托第三方，即俄“現(xiàn)代教育理念”有限責(zé)任公司，對所有項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行分析、總結(jié)并提出相關(guān)報(bào)告。此外，俄聯(lián)邦教育科學(xué)部在《綱要》頒布的一個(gè)月后，即2011年3月11日就批準(zhǔn)通過了《綱要》實(shí)施管理?xiàng)l例，對《綱要》的組織和財(cái)政計(jì)劃編制規(guī)則、地區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃競標(biāo)規(guī)則、《綱要》措施的校驗(yàn)機(jī)制和資源保障機(jī)制、《綱要》措施實(shí)施成果的監(jiān)測機(jī)制、《綱要》各目標(biāo)和指標(biāo)完成情況、監(jiān)測結(jié)果及競標(biāo)條件、中標(biāo)信息公開的程序等方面的內(nèi)容一一給予了明確規(guī)定?？梢哉f，這些都為俄羅斯《綱要》的順利實(shí)施夯實(shí)了基礎(chǔ)，一方面它清晰的劃分了各教育政策執(zhí)行者彼此間的關(guān)系與聯(lián)系，另一方面保證了政策執(zhí)行中自上而下和自下而上的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)行為的動(dòng)態(tài)聯(lián)系。

作者：崔建軍劉春華王澤善單位：天津體育學(xué)院