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本文作者：宋愷利作者單位：北京市東城區(qū)人民檢察院

督促起訴的原則與限度

1．有限監(jiān)督原則。督促起訴是對監(jiān)管機關(guān)執(zhí)法活動的補充，應(yīng)當成為一種輔助性制度。檢察機關(guān)對監(jiān)管權(quán)的法律監(jiān)督須保持適當?shù)睦硇院涂酥?，對監(jiān)管部門的裁量應(yīng)當給予必要的尊重，以免影響到監(jiān)管的能動性與效率。［2］當前，檢察資源相對緊缺，無法及時監(jiān)督各類侵害國家、社會公共利益的民事違法行為。檢察機關(guān)應(yīng)從現(xiàn)實出發(fā)，明確區(qū)分法律監(jiān)督權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)的職能，通過前者對后者強大的制約和推動，實現(xiàn)行政執(zhí)法體制的良性運作，使對公益保護不力的問題在現(xiàn)有的權(quán)力資源結(jié)構(gòu)內(nèi)得以消弭。［3］

2．適度謙抑原則。督促起訴應(yīng)對行政監(jiān)管權(quán)保持適當?shù)闹t抑性，將權(quán)限保持在必要的限度和范圍內(nèi)。首先，應(yīng)將案件類型嚴格限定在公益范圍內(nèi)，只有涉及國家、社會公共利益被侵害的案件，檢察機關(guān)才有督促起訴的必要。不屬于公益范圍內(nèi)的案件，檢察機關(guān)不應(yīng)也不能進行督促起訴。其次，要充分地尊重訴權(quán)主體的自主決定作用，避免督促起訴的壓迫性傾向，更不能由此取代當事人的訴權(quán)地位，不能影響人民法院對受督促案件的立案審查裁斷權(quán)及其他審判權(quán)的獨立行使。［4］再次，督促起訴引起的效果僅僅在于啟動救濟程序，其結(jié)果為監(jiān)管部門自行糾正錯誤或訴諸司法途徑糾正錯誤，其價值在于提醒、警示效用，而非直接參與糾錯。［5］

3．最后與最佳救濟原則。其它可以替代的非訴解決方法已經(jīng)用盡，起訴成為唯一且必要的救濟途徑，或者在眾多的沖突解決方案中，起訴是最佳選擇。檢察機關(guān)應(yīng)先行協(xié)調(diào)監(jiān)管機關(guān)或國有單位在職權(quán)范圍內(nèi)保護危害國家、社會公共利益的民事違法行為，將督促起訴作為最后一道防線嚴格控制使用。同時應(yīng)謹慎評估干預(yù)帶來的政治效果、社會效果和法律效果，保證三個效果都表現(xiàn)為良性指標。

4．刑事附帶優(yōu)先原則。盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向，在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。［6］對于構(gòu)成犯罪的侵害國家利益、社會公共利益的案件，優(yōu)先適用督促起訴形式，督促監(jiān)管部門自行提起刑事附帶民事訴訟。若其不行使或怠于行使職責，則可由檢察機關(guān)直接提起刑事附帶民事訴訟進行補救。

建立督促起訴配套機制

1．信息共享機制。首先，在檢察機關(guān)內(nèi)部建立督促起訴線索移送機制，并建立常態(tài)化的工作模式。自偵部門、刑檢部門在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)涉及國家、社會公共利益被侵害的線索應(yīng)及時提供給民行部門。民行部門應(yīng)及時派員參與案件審查，對符合條件的督促起訴，增強整體法律監(jiān)督能力。其次，在外部建立與監(jiān)管部門的信息共享平臺，檢察機關(guān)可通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)等方式獲取具有法律意義的監(jiān)管信息。

2．協(xié)調(diào)協(xié)作機制。督促起訴前，檢察機關(guān)應(yīng)加強與責任主體的協(xié)調(diào)，鼓勵責任主體采取比訴訟更好的方法保護國家和社會公共利益。同時建立與監(jiān)管部門的外部協(xié)作，健全案件線索移送、聯(lián)席會議、工作協(xié)作等長效機制，便于檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，適時開展督促起訴工作。

3．懲戒銜接機制。經(jīng)督促起訴后，監(jiān)管部門仍不行使或怠于行使職責時，有必要建立督促起訴事后懲戒銜接機制。對于尚未構(gòu)成犯罪，需要追究黨紀、政紀責任的，可以依法提出意見移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理。如果涉及貪污賄賂、挪用或者濫用職權(quán)、玩忽職守構(gòu)成犯罪的，檢察機關(guān)可以對相關(guān)責任人立案偵查或?qū)⒂嘘P(guān)線索移送有權(quán)的偵查機關(guān)立案偵查，從而保障督促起訴的效力。

督促起訴中需要解決的問題

1．督促起訴的范圍應(yīng)擴大。目前，督促起訴的范圍主要集中在國有資產(chǎn)流失領(lǐng)域。從發(fā)展趨勢看，檢察機關(guān)需要進一步延伸監(jiān)督的范圍，無差別地保護國家和社會公共利益，將督促起訴的范圍拓展至包括環(huán)境污染、歷史文化資源保護和公共性危害事件等公益事項。凡是國家、社會公共利益受到重大侵害的，均依法啟動督促起訴程序。當然，檢察機關(guān)督促起訴的范圍不宜過寬，應(yīng)嚴格限定在維護國家利益和社會公共利益的必要限度內(nèi)。

2．督促起訴宜采用的方式。督促起訴的方式應(yīng)結(jié)合督促起訴的目的、法律文書的特征及追求的效果等因素進行考察。首先，督促起訴中，檢察機關(guān)的作用主要是建議、敦促有關(guān)單位起訴，自身并不進入訴訟程序，不應(yīng)該直接用督促起訴書或督促起訴意見書等訴訟法律文書。而檢察建議書是一種非訴訟法律文書，較好地體現(xiàn)了督促起訴的這一特征。其次，檢察建議是檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的法定司法文書，督促起訴書、督促起訴意見書和督促起訴通知書等形式于法無據(jù)。再次，督促起訴書和督促起訴通知書容易與有關(guān)單位形成對立，不利于問題的解決，因而現(xiàn)實可行性不強。檢察建議具有靈活、快捷、高效的特點，具有執(zhí)法彈性，有關(guān)單位也易于接受，實踐中執(zhí)法效果也較好，應(yīng)規(guī)定為督促起訴的基本形式。因此，督促起訴的方式應(yīng)采用檢察建議書，包括建議有關(guān)單位進行起訴，對不配合的單位的有關(guān)責任人員建議有關(guān)組織對其進行行政、紀律處分等。

3．檢察機關(guān)調(diào)查取證的尺度。檢察機關(guān)在獲得督促起訴案件線索后，要判定國家、社會公共利益的受損情況及監(jiān)管部門是否存在不起訴或者怠于起訴的情形，必須經(jīng)過調(diào)查獲得確鑿證據(jù)，因此調(diào)查取證是督促起訴的必要前提。一般情況下，檢察機關(guān)的調(diào)查取證只限于作出督促起訴決定之前，并且應(yīng)嚴格掌握調(diào)查取證尺度，以有證據(jù)證明存在國家或社會公共利益受損的情形為標準，不應(yīng)糾纏于民事案件的具體細節(jié)。一旦被督促單位提起民事訴訟，檢察職權(quán)作為“公權(quán)力”就不宜再介入作為“私權(quán)利”領(lǐng)域的爭訟。對于督促起訴后有可能出現(xiàn)的被督促單位盡管形式上提起訴訟，卻以各種理由怠于或拒絕必要舉證的情況，檢察機關(guān)可以通過提供舉證提綱輔以必要的取證指導(dǎo)，進一步督促被督促單位積極履行訴訟義務(wù)。除刑事附帶民事訴訟案件可以利用司法機關(guān)基于刑事偵察需要獲取的證據(jù)之外，純粹的民事侵權(quán)或違約案件，應(yīng)當以當事人自行舉證為原則。

4．被督促單位處分權(quán)的限制。督促起訴中，被督促單位是否起訴、是否撤訴、是否變更訴訟請求、是否以調(diào)解方式結(jié)束訴訟，都涉及被督促單位處分權(quán)的行使問題。為此，賦予監(jiān)管部門或國有單位一定的處分權(quán)是明智而且必要的，可以使其根據(jù)情勢行使處分權(quán)，從而最大限度地維護國家利益和社會公益。但被督促單位在行使處分權(quán)時，必須堅持以實現(xiàn)維護國家利益和社會公益最大化為原則，在處分程序上應(yīng)當遵循公開透明原則。檢察機關(guān)應(yīng)加強對被督促單位處分行為的跟蹤監(jiān)督，承擔起監(jiān)督訴訟的責任，確保整個處分過程合法。但檢察機關(guān)對被督促單位處分權(quán)的限制應(yīng)當僅限于程序上，即監(jiān)督被督促單位嚴格按照法律規(guī)定的程序、方法進行處分，而不應(yīng)對處分的實體內(nèi)容加以干涉，更不能予以否決。