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一、公共行政價值的三維分析

(一)民主:

體現(xiàn)公共行政的政治涵義社會契約論認為,“國家是民眾的集合體……,每個公民都是國家權力的主人,主權屬于全體人民,并以公意作為自己的行動指導。”在民主政治基礎上,政府的權力建立在公眾的共識之上,公共行政作為國家意志的執(zhí)行,體現(xiàn)代表全民的公共利益和愿望,以“公意”作為公共行政的目標而“不再有任何別的目的”。公共行政的政治涵義要求其體現(xiàn)“最廣大的代表性”即行政民主,“政治回應性”及“責任”即行政責任等價值。民主行政理論根源在于人民與政府之間的“委托-關系”,“公民同意推選某人以某種名義進行治理,但是必須滿足公民的利益并且為公民服務”。政府作為國民的人,是一種信托,公共行政體現(xiàn)民主應是其自覺地選擇,同時也是建立憲政的重要因素。我國憲法第二條明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”,第二十七條規(guī)定:“一切國家機關和國家工作人員,必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務”。

(二)正義:

公共行政正當運行的保證公共行政是“依據(jù)法律、在法律之下,現(xiàn)實中為積極實現(xiàn)國家的目的而進行的整體上具有同一性的、連續(xù)性的形成性國家活動?！币獙崿F(xiàn)包括以下核心價值:一是“程序性正當法律程序”(procedualdueprocess),被認為是保護個人免于遭受政府惡意的、武斷地、錯誤的或反復無常的違憲剝奪生命、財產(chǎn)與自由權利的必要程序;二是個人應享有的實質(zhì)權利和法律的平等保護;三是公平。西方憲政理論家認為,公共行政的權力的正當行使是實現(xiàn)社會價值的關鍵,“他們所關心的是這樣一個問題,即要保證政府的權力行使受到控制,以便政府的權力行使不致摧毀政府的權力有意促成的價值。”因為現(xiàn)代政府公共行政活動承擔著將大量的憲法和法律規(guī)范具體化實施,聯(lián)系法律條文規(guī)范與社會實際生活,調(diào)整社會關系,維護公共利益和社會秩序的任務,為了防范行政權的任意形勢和擴張,制約公共行政的隨意性,現(xiàn)代福利國家摒棄了傳統(tǒng)的消極的行政法治思想,主張積極的行政控權理念,對政府權力的來源和行使進行合法有效的法律監(jiān)督,最大限度地保護個人的權利,防止公共行政對它們的非法的、違憲的侵害;強化行政違法須承擔行政法律責任的觀念,由政府承擔訴訟責任并由司法機關對政府行使權力進行審查,通過嚴格的法律程序保證公共行政正當、有效運行。

二、公共行政價值三維價值的雙重解讀

(一)公共行政價值的內(nèi)在矛盾

1.效率與民主的兩難行政學先驅(qū)威爾遜認為“信任政府官員的唯一根據(jù)是效率”,然而“效率只能在政治價值之外、技術理性之內(nèi)去尋找,因此,這種效率只考慮以客觀的、可以計量的方法來達探索與研究到目標,亦即只追求手段的合理性,而不考慮這種效率的外部社會意義,即目的的合理性。這樣只能使公共行政稱為‘牧民之術’(administrationofthepublic)而非為民的行政(administrationforthepublic)”。政府部門不同于私營部門,公共行政從源泉上在于促進公民社會所擁有的民主、責任、正義和公共利益等價值的實現(xiàn)。公共部門的公共性具有目標的多元性,要求公共行政在不同的目標之間進行選擇和權衡,世界上的許多國家中的行政組織正是不把效率置于至高無上的地位來立足于社會。

2.正義與效率的沖突公共行政的正義價值在于個人應享有的權利和法律平等保護的實現(xiàn),反對公共行政繞過法律走捷徑,以此來排除權力行使者的專橫、武斷和憑個人意志行使的“人治”行政,由“程序性正當法律程序”確保個人合法權利的實現(xiàn)。然而行政管理事務的多樣性、復雜性和可變性,使得法律本身不能總攬社會生活的全部和公共行政活動本身可能產(chǎn)生的所有影響,并且“法律永遠落后于行政”,行政機關和行政人員擁有根據(jù)具體情況酌情權衡而采取適當措施,靈活處理的權力,在公共行政過程中發(fā)揮其積極性、創(chuàng)造性和主動性,根據(jù)自己的判斷來達到公共行政的目的。

3.民主與正義的矛盾行政民主“是在行政上對國民的意見加以反映,亦即以為民服務并以民意為主的行政,其特質(zhì)包括:(1)人民參與行政;(2)行政的公開化;(3)行政過程的民主化;(4)行政的公益性;(5)公平的對待?！毙姓謾嗪椭坪馐切姓裰鞯谋匾问?公眾的廣泛參與是行政民主的出發(fā)點和歸宿,是行政民主的真正內(nèi)容。公眾通過參與行政,表達自己的利益要求,與行政主體平等地進行溝通和交流,使行政主體吸納自己的意愿,并進行有效的監(jiān)督。民主行政與代表正義的依法行政要求并不一致,嚴格的依法程序性行政,行政人員成為機械執(zhí)行法律程序的機器,妨礙政治代表性、民主和責任性等價值的實現(xiàn)。

(二)公共行政價值間的耦合

1.效率與民主的耦合。市場經(jīng)濟的發(fā)展使得公共領域與私人領域互相滲透,政府與公眾間的互動性日益增強。公共行政的高效不能僅憑借其行動方案的技術合理性,還要看是否能夠為公眾所認同和接受?！半m然大多數(shù)人所認同和接受的方案并不就是最佳的或是最經(jīng)濟的方案,但卻是公共行政具備合法性且富于可操作性的基礎”。只有公眾參與到公共行政過程中,政府做出的決策具有“代表性”,對公眾意見進行回應,才能實現(xiàn)高效行政。

2.民主與正義的統(tǒng)一。民主行政價值不僅要在憲政層面予以權威的規(guī)定,而且還必須以看得見的形式在過程層面以真正的實現(xiàn),因為“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史”,通過法定的形式將公眾納入到公共行政中,使公眾由單純的管理對象變成公共行政的參與者,并賦予其對公共行政的監(jiān)督權;另一方面,法制對于社會和市場的意義在于它所提供的制度規(guī)范,但是具體行政行為與制度沖突的行為也可能是制度所容許的,解決的辦法在于公共行政包含倫理合理性,使其存在法治和德治的雙重基礎。

3.正義與效率的一致。公共行政學的先驅(qū)威爾遜主張,應該系統(tǒng)的研究官僚及其實施法規(guī)命令的程序,“他的信念基礎是根源于樂觀主義哲學和科技在個人生活中所帶來的巨大變化的進步主義信仰,即政府和法律也如同科學本身一樣,可以成功地用于解決社會所面臨的問題。他們工作的動力就是提供組織與管理的技術,以便加強行政管理的效益。”即正義與效率存在技術設計上的一致性。同時效率的權威還來自于法律和根據(jù)法律制定的規(guī)定,通過法律的目的合理性或價值合理性(或二者兼而有之)保證公共行政正當、有效實施。最后“,過時的正義等于非正義”,只有通過高效、及時地將行政民主、回應性等價值付諸實施,公共行政才有實踐的意義。三、結(jié)論:公共行政三維價值在和諧社會中的融合蓋伊•彼得斯指出:“對于體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家而言,在追求政府部門最大經(jīng)濟利益的同時,必須重視建立一個可被預測的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府”。在構(gòu)建和諧社會面臨的突出矛盾和問題中,“人民內(nèi)部物質(zhì)利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(51%),“社會保障問題”被認為是構(gòu)建和諧社會要重點解決的頭號問題(51%),在調(diào)查的其他社會問題中,“腐敗問題”、“城鄉(xiāng)差距問題”、“貧困問題”分別占到35%、32.5%、31.1%,60.8%的被調(diào)查者認為“貧富懸殊”是應特別注意防范的風險,超過60%的被調(diào)查者認為“三農(nóng)”問題仍然嚴重。當前政治條件、社會條件、尤其是經(jīng)濟條件的制約,以理性官僚制作為判斷標準,完善理性的、績效導向、專業(yè)化和規(guī)范化的文官制管理模式,提高公共行政的績效是完善我國公共行政的首要選擇。和諧社會“民主、法治、公平、正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序”的標準涵蓋了公共行政效率、民主與正義三維價值,同時根據(jù)當前國際社會盛行的“善治型”(goodgov-ernance)政府理論,合法性(legitimacy)、透明性(transparen-cy)、責任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回應(respon-siveness)、有效(effectiveness)等原則,融和具有較高行政績效并體現(xiàn)和尊重基本人權、民主和法治原則的公共行政是我國公共行政的發(fā)展趨勢。

作者：劉術泉單位：華中師范大學