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摘要：為學習澳大利亞水權理論、水權制度和利用水權制度配置水資源的實踐經(jīng)驗，提高我國水權理論研究水平，促進我國水權制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部組織了水權制度培訓團赴澳大利亞培訓。

關鍵詞：澳大利亞水權制度培訓報告

為學習澳大利亞水權理論、水權制度和利用水權制度配置水資源的實踐經(jīng)驗，提高我國水權理論研究水平，促進我國水權制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部組織了水權制度培訓團赴澳大利亞培訓。培訓期間，邀請了南澳大利亞大學（UniversityofSA）JenniferMcKay教授及法律專家MichaelFlemming律師就澳大利亞水權、水法規(guī)等問題進行授課并研討交流，訪問了維多利亞州自然資源與環(huán)境部水資源管理處、悉尼水務局、墨累－達令流域管理委員會等單位，與有關官員、專家進行了座談交流。通過培訓和研討，對澳大利亞水權制度、水市場及其特點有了較深入的認識，達到了培訓考察的目的。

一、澳大利亞水權制度及水交易概況

澳大利亞是世界上最干旱的大陸之一。只有稀疏的河流和濕地。全境年平均降水470毫米，是世界上降水量最少的大陸。人口1908萬，人均水資源量18743立方米，水資源相對豐富，但由于國土遼闊，且蒸發(fā)量大，相對于768萬km2的土地來說，又是缺水的國家。

澳大利亞是發(fā)達的資本主義國家，其農(nóng)業(yè)及畜牧業(yè)非常發(fā)達。有關資料表明，澳大利亞用水總量中，農(nóng)牧業(yè)的用水量所占比例也非常大，如1995～1996年，畜牧業(yè)用水占35％，農(nóng)業(yè)用水約占27％，工業(yè)及其他用水占26％（采礦為主），城市用水占12％。農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)用水占全國用水總量的比例超過了60％。

澳大利亞最早的水權制度來源于英國的習慣法，實行河岸權（riparianrights）制度，與河道毗連的土地所有者擁有用水權，并可以繼承。20世紀初，聯(lián)邦政府通過立法，將水權與土地所有權分離。明確水資源是公共資源，由州政府代表皇室調(diào)整和分配水權，用水戶水權通過州或地區(qū)政府相關機構(gòu)以許可證和協(xié)議體系來提供。

20世紀90年代以后，澳大利亞的水交易迅猛發(fā)展。這是澳大利亞聯(lián)邦政府政務院水改革框架的一項重要成果。1994年2月，澳大利亞聯(lián)邦政務院簽署批準了水工業(yè)改革框架協(xié)議，其中最重要的改革之一是要求各州推行水分配綜合體系，其基礎是水權與土地權的分離和水權綜合體系的建立，該體系主要由水權所屬關系、水量、可靠性、可轉(zhuǎn)讓性及水質(zhì)等組成。1995年4月，澳大利亞聯(lián)邦政務院批準推行包括水工業(yè)在內(nèi)的國家競爭政策和相應改革計劃。聯(lián)邦政府以協(xié)議的形式承諾為改革提供財政資助，以推動各州貫徹改革計劃，這大大促進了水權交易的發(fā)展。

從總體上看，澳大利亞水權交易使水資源的利用向更高效益方面轉(zhuǎn)移，給農(nóng)業(yè)以及其他用水戶帶來了直接經(jīng)濟效益，促進了區(qū)域發(fā)展并改善了生態(tài)環(huán)境。用水戶和供水公司出于自身的經(jīng)濟利益，更加關注節(jié)約用水，促進了先進技術的應用，提高了用水管理水平。由于在立法、自然條件、經(jīng)濟和政治等方面的不同，澳大利亞各州、各地區(qū)水交易的活躍程度有所差異。

在維多利亞州，特別是在該州北部的灌溉平原，有調(diào)節(jié)河流上建立了良好的水交易。最近幾年，主要是通過永久性水交易的形式，將水調(diào)到釀酒葡萄、園藝種植等高附加值農(nóng)業(yè)上，優(yōu)化了水資源的配置，提高了用水效益。1998年，為提供可利用的市場信息、促進交易者進入市場，維多利亞州建立了北維多利亞水交易所，提供了大量必需的有關臨時交易的市場信息，進一步提高了墨爾本～墨累地區(qū)臨時交易的興趣。目前維多利亞州未調(diào)節(jié)河流地區(qū)也有強烈的興趣擴大水交易。為滿足環(huán)境要求，維多利亞州正在強調(diào)節(jié)水和提高水的使用效率，希望農(nóng)田用水效率提高后的節(jié)水能用于增加生產(chǎn)或出售用于高價值使用。

在新南威爾士州，水交易也非?；钴S，尤其是在有調(diào)節(jié)的水系。在新南威爾士州現(xiàn)行的立法體制下，臨時水交易非常簡單快捷，州內(nèi)或流域內(nèi)的臨時水交易一般在一周內(nèi)就會得到批準，如果是跨州或跨流域的臨時水交易最多三周會得到批準。永久性的水交易則費時較長，一般要花費半年到一年時間，主要原因是在進行永久水交易（包括跨州、跨流域水交易）時需進行較徹底的環(huán)境評估。

在昆士蘭州，水分配注冊體系由州政府實施行政管理并模擬該州土地權注冊體系進行運作。在1999～2000年，昆士蘭州全州額定分配量的4.88％的水量進行了臨時轉(zhuǎn)讓，另外還進行了4次永久性轉(zhuǎn)讓（總量為16.4萬立方米）。2000年9月，昆士蘭州議會通過了新的水法即《水法2000》。該法規(guī)定應通過制定與實施某一流域的《水資源規(guī)劃》來實現(xiàn)水資源的可持續(xù)分配和管理。《水法2000》允許進行水分配量的永久轉(zhuǎn)讓，這類轉(zhuǎn)讓是在資源運行規(guī)劃內(nèi)將現(xiàn)行的用水許可證轉(zhuǎn)換成水量分配而進行的。《水資源規(guī)劃》中規(guī)定的目標通過資源運行規(guī)劃實現(xiàn)，而資源運行規(guī)劃則明確了水權轉(zhuǎn)讓的相關規(guī)則。

在南澳大利亞州，不同地區(qū)之間水交易情況差別比較明顯。在該州巴勞薩流域，墨累－達令流域跨州水交易使跨州購買的水量正在抽入到巴勞薩流域，不僅使水向高價值用途轉(zhuǎn)移，同時增加了當?shù)匕l(fā)展和就業(yè)機會。在州政府擁有的高地灌區(qū)，將可轉(zhuǎn)讓水權引入到公開的水交易市場，使得水權擁有者認識到了水資源的真正市場價值，通過水交易，使得那些困于規(guī)模較小、難以維持的灌溉者脫離了灌溉業(yè)，而繼續(xù)從事灌溉業(yè)的，則能夠利用更多的資源和灌溉系統(tǒng)，提高了灌溉效益，并為這一地區(qū)許多過去閑置的土地得以重新利用創(chuàng)造了條件。不過，在南澳大利亞州的其他一些地區(qū)，許多人對引進水交易權持反對意見。因為一旦水資源完全分配并進行交易，水的價格常常會迅速飚升，有水權的人因此會獲取大量的資本收益，特別是以前無償分配的水量給水權擁有者帶來賺大錢的機會，這被認為是種“意外的收獲”，是不公平的。在澳大利亞其他一些地方也有人持相同的看法。不過，這種不公平并不是由于水交易制度的引入而造成的，它源于水的初始分配的不公平。

在西澳大利亞州，臨時水交易主要在該州的西南灌溉合作社發(fā)生，這類交易大都是肉牛農(nóng)戶向奶牛農(nóng)戶售水；水權的永久出讓則通過擁有可灌溉土地者的股份轉(zhuǎn)讓來進行。塔斯瑪尼亞州尚處于水交易的初期階段，還沒有與土地轉(zhuǎn)讓相分離的水資產(chǎn)永久轉(zhuǎn)讓。目前，新的《水管理法1999》為該州實施水轉(zhuǎn)讓提供了依據(jù)，它承認建立在該法下的任何水權都是財產(chǎn)權，在一定條件下可以獨立于土地權銷售之外進行交易和轉(zhuǎn)讓。

二、澳大利亞水交易的有關問題

目前，澳大利亞各州、地區(qū)在強化水交易方面達成了共識，即在保護其他用水戶、河流和濕地及大環(huán)境，保護第三方利益的前提下，以促進經(jīng)濟發(fā)展為目的發(fā)展高效公平的水交易。水交易應使水權向更高價值用途的方向轉(zhuǎn)移，保證水能最大限度地給用戶和廣大社區(qū)帶來效益，同時應能激勵耗水用戶、水行業(yè)、水資源管理者和水系運行者改進水的分配和管理。

1、水權的內(nèi)涵

在澳大利亞，簡單地說，水權即水的使用權。水權主要依據(jù)水量、可靠性、使用權期限及輸送能力或抽取率等定義。為了便于交易，法律上可將水權分割成若干部分，如水量或份額、輸送能力或抽取率、現(xiàn)場使用權等。水權象土地和股份一樣被視為一種資產(chǎn)，應進行公開注冊并且是可審查的，能獨立進行交易。為了既滿足用水戶對產(chǎn)權安全的要求，又能使社區(qū)對自然資源進行合理管理，對水授權的處理就如同“永久租約”的性質(zhì)，對水的擁有權和交易權可授予所有能擁有資產(chǎn)的個人和實體。

2、水權的初始分配

理論上對水權分配是根據(jù)綜合規(guī)劃系統(tǒng)及全流域資源的水文評價進行的，包括消耗性和非消耗性用水權的分配。在澳大利亞，水權從州到城鎮(zhèn)到灌區(qū)到農(nóng)戶被層層分解。跨州河流水資源的使用，在聯(lián)邦政府的協(xié)調(diào)下，由有關各州達成分水協(xié)議。根據(jù)某一河流多年（10年左右）的來水和用水記錄以及土地的擁有情況等，確定個人（農(nóng)牧場主）或公司用水額度。

目前，環(huán)境用水在澳大利亞得到了高度重視。1995年聯(lián)邦政府政務院在水改革框架中確定了一個基本原則，即環(huán)境是合法的用水戶。水分配過程中，每個流域經(jīng)測試后首先評估確定需要多少的環(huán)境生態(tài)用水，在生態(tài)環(huán)境用水得到保證的前提下，再確定可供消費的水量。除了某些特殊或緊急情況外，環(huán)境用水具有優(yōu)先權。消耗性用水要以保證生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為前提，同時只有在環(huán)境用水與其他用水之間確定分配關系后，才能引入水交易。

如前所述，一旦水資源完全分配、引入水交易，以前無償獲得水權的人因此會取得相當可觀的資本收益。這種不公平是基于水權取得時間的“時先權先”或僅考慮當前水需求的分配體制帶來的。因此，澳大利亞一些土地擁有者要求在允許水權出售前重新分配水權，并在水權初始分配中引進競爭機制，如采用拍賣或有條件購買等方法來分配水權。這類市場化的水分配機制正逐步推廣，并將逐漸淘汰過去“時先權先”等不合理的分配方法。

在產(chǎn)權初始分配及實施中，社區(qū)的廣泛參與對獲得公眾的支持具有重要意義。這種參與其主要途徑是讓各用水戶、利益團體和一般社區(qū)成員參與到影響水權分配與管理的流域規(guī)劃過程，以及進行與水分配及水權交易有關的公眾咨詢程序。

3、水權交易遵循的原則

總體上看，澳大利亞水權交易咨詢的原則有：在滿足環(huán)境保護和第三方利益的條件下，應允許進行地表水和有條件的地下水的交易；所有水權、水的使用和交易應以合適的水資源管理規(guī)劃和農(nóng)場用水管理規(guī)劃為基礎；注重交易的成本和影響；構(gòu)建有利于水市場有效運行的管理體制和管理結(jié)構(gòu)等。

地表水水權交易的主要形式包括流域內(nèi)、流域間以及跨州的水權交易，以及河段或集水區(qū)范圍內(nèi)的水交易，交易應符合河流管理規(guī)劃以及其他相關資源管理規(guī)劃和政策。地下水權的交易一般只能在共同的含水層內(nèi)進行，它同樣要符合地下水管理規(guī)劃及其他相關資源管理規(guī)劃和政策。

4、水權交易適用范圍

水權交易是有適用范圍的。交易雙方必須明了他們買賣的是什么，只有水權得到精確定義后，依據(jù)確定的水量、使用期、可靠性等方可進行水交易。同時明確規(guī)定，核心環(huán)境配水以及為生態(tài)系統(tǒng)健康、水質(zhì)和依賴地下水的生態(tài)系統(tǒng)的保留用水不得交易。一些家庭人畜用水、城鎮(zhèn)供水以及多數(shù)地下水同樣是不可交易的。

水交易同樣受到地理條件、水文條件等限制，水能夠賣到什么地區(qū)或水系、水可以從哪里買到，都是需要分析比較的。為方便水交易，需制定相應的規(guī)章，規(guī)定何時何地以及在何種條下可以進行交易。應根據(jù)從一地到另一地的輸水能力、環(huán)境要求以及在考慮第三方的利益后來確定水交易區(qū)域和地下水管理單位。

5、水交易的程序

水權交易分為永久性的和臨時的兩種。一般水交易的程序主要有：核查賣方水的所有權、可利用權、輸水能力以及涉及的第三方利益；核查買方輸水能力、場地使用以及與相關環(huán)境標準和管理規(guī)劃的符合情況；潛在的交易雙方應適當保證按時支付和及時送水；提供買賣雙方責任最低標準的文件。水交易管理者應將有關要求文本化，在交易前向買賣雙方說明水交易程序及相關義務等。對準許交易買賣雙方的用水必須進行測量和記錄。水交易程序強制性地要求價格公開，價格公開和市場信息可在相關網(wǎng)站上獲得。

水交易的方式可分為私下交易、通過經(jīng)紀人交易和通過交易所交易三種。成熟有效的市場除了買賣雙方參與外，一些中介如經(jīng)紀人、商、收集商及投機商的參與也是必要的。為防止水市場出現(xiàn)壟斷，必須采取有效措施，如規(guī)范交易程序、及時公開信息、大力發(fā)展水交易所等。對水經(jīng)紀人和水交易所，要嚴格制定其職業(yè)道德標準和公開化標準。

6、政府的職能

在澳大利亞許多州和地區(qū)的立法體系下，政府是資源的管家，有責任制定管理與使用的政策框架。州政府在水交易中起著非常重要的作用：

（1）提供基本的法律和法規(guī)框架，包括有效產(chǎn)權和水權制度的建立，在該框架內(nèi)，土地所有者、管理當局、灌溉公司或合作社以及其他私營能夠有效進行交易，而不會對第三方產(chǎn)生負面影響，對河流、含水層、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展不產(chǎn)生破壞。

（2）作為資源的看守者，建立用水和環(huán)境影響的科學與技術標準，規(guī)定環(huán)境流量。

（3）提供強有力的監(jiān)測制度并向廣大社區(qū)信息。如通過發(fā)展水交易所等方法促進價格公開和市場信息的傳播。

（4）明確私營機構(gòu)的權限，使它們在權限內(nèi)運營。

（5）承認選擇是否進行水交易的自由。

（6）確保市場機制本身的效率。政府有責任提高市場的透明度。

（7）市場的快速變化也需要政府維持資源提供和優(yōu)先順序的靈活性，以便能夠處理不斷出現(xiàn)的各種趨勢和問題。

（8）促進對社區(qū)有明顯效益的水交易。

總之，澳大利亞以可持續(xù)發(fā)展理論作為指導，在政府強有力的調(diào)控下，通過完善水權制度、規(guī)范水權轉(zhuǎn)讓、培育水交易市場，達到了優(yōu)化配置水資源、提高水資源利用效率的目的，促進了資源、環(huán)境、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、思考與建議

1、我國水權制度的建立必須適應國情、水情。

我國是一個水資源短缺的國家。雖然水資源總量有2.8萬億立方米，但人均只有2200立方米，不到澳大利亞人均水資源量的12％，且時間、空間分布不均，更加劇了水資源短缺。缺水已經(jīng)成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的嚴重制約因素。借鑒國外水權水市場的成功經(jīng)驗，在我國推行與社會主義市場經(jīng)濟相適應的水權水市場制度，是我國實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、促進節(jié)水的一項重要舉措。

通過與澳大利亞有關專家、學者座談交流，我們得知，到目前為止澳大利亞水權交易基本上都是農(nóng)業(yè)或畜牧業(yè)用水之間的交易，其他用水還沒有出現(xiàn)水的交易，在不同部門之間也很少有水交易的發(fā)生。由于澳大利亞地廣人稀，農(nóng)牧業(yè)非常發(fā)達，基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化和規(guī)模經(jīng)營，加之歷史上農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的水權份額較大，因此水交易更多地發(fā)生在農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)之間就成為必然。與澳大利亞相比，在我國用水結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)用水同樣是用水大戶，超過全部用水三分之二，但由于我國農(nóng)業(yè)人口巨大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭生產(chǎn)為主，目前形成規(guī)模經(jīng)營的還很少，這又與澳大利亞的情況明顯不同。

汪恕誠部長曾指出，跨流域調(diào)水將是21世紀中國水利的一大特點，這主要是指城市供水。從全國來看，我國缺水城市數(shù)量多，其中有些城市缺水程度非常嚴重。許多缺水地區(qū)原來用于農(nóng)業(yè)灌溉的水源紛紛轉(zhuǎn)向了工業(yè)和城鎮(zhèn)供水，因此，我們要主動適應這種轉(zhuǎn)變，超前考慮這一問題。從社會各界廣為關注的浙江東陽市和義烏市水權轉(zhuǎn)讓實踐看，正是義烏市的城市發(fā)展中出現(xiàn)了水資源短缺這一瓶頸，義烏市有緊迫的水資源需求，才促成了水權轉(zhuǎn)讓的實現(xiàn)。

通過水權轉(zhuǎn)讓，東陽市的棄水和農(nóng)業(yè)節(jié)水獲得了有償收入，而困擾義烏市發(fā)展的水資源短缺問題也得到了緩解。國內(nèi)外的實踐證明，通過市場機制配置水資源，有利于水資源的高效利用和促進節(jié)水社會的形成，因此，針對我國國情、水情，抓住重點，逐步推進有中國特色的水權水市場制度，是十分重要和必要的。

2、高度重視初始水權的分配工作。

在推進我國水權制度改革中，首先面臨的問題就是如何合理分配初始水權，這既涉及技術領域，又涉及權益的分配，是推進水權制度、實行水權管理的難點和關鍵。

合理解決水權分配問題，就必須加強用水管理，建立起科學的用水指標體系。汪部長指出，要建立兩套指標體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系。前者源頭上控制總用水量，按照分配水量不能超過水資源與生態(tài)環(huán)境的承載能力原則來分配水資源的使用權，明確各地區(qū)各行業(yè)各部門乃至各企業(yè)各灌區(qū)各自可以使用的水資源量。后者用來規(guī)定社會的每一項產(chǎn)品或工作的具體用水量要求。這兩套指標相輔相成，水資源的宏觀控制指標從供水的角度看問題，通過控制用水總量，決定經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的布局，是在高層次上的水權分配；微觀定額指標是從需水的角度看問題，它將水資源宏觀指標體系具體化，即在水資源承載能力范圍內(nèi)，規(guī)定著各類產(chǎn)業(yè)、每個單元耗水的多少，使每一項用水都有定額指標，從而使最基層的水權分配具有量化基礎，是水權分配必須考慮的重要因素。

3、必須抓緊研究制定相關的政策法規(guī)。

澳大利亞是聯(lián)邦制國家，各州雖然水權形式和水管理模式多有差異，但都通過立法來管理本行政區(qū)域內(nèi)的水資源。在澳大利亞各州基本上都形成了比較健全的水管理及水權管理的法律法規(guī)體系，水權的界定、分配、轉(zhuǎn)讓、調(diào)整、取消等都有法可依、有章可循。同時，澳大利亞也非常重視政策指導的作用，例如，為響應聯(lián)邦政務院改革議程中建立水分配與水權綜合體系的要求，澳大利亞及新西蘭農(nóng)業(yè)與資源管理委員會相繼研究了《水分配與水權～實施水權的國家框架》（1995年10月）、《地下水的分配與使用～澳大利亞地下水管理改進國家框架》（1996年12月）等政策立場報告，對如何貫徹實施水權框架特別是水權分配提出了具體的指導意見和建議，大大促進了澳大利亞各地水分配及水權綜合體系的建立。

我國水資源歸國家所有，在過去實行計劃經(jīng)濟的條件下，水資源的調(diào)配主要依靠行政協(xié)調(diào)加以解決。目前水資源的法律法規(guī)還不健全，遠遠滿足不了經(jīng)濟社會快速發(fā)展的要求。如依據(jù)《水法》制定頒布的《取水許可制度實施辦法》，規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓，這就明顯阻礙了水權流轉(zhuǎn)制度的形成。因此，要適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，就必須針對我國建立水權水市場可能出現(xiàn)的情況，分析問題、研究對策，及時修訂那些滯后的法律法規(guī)?？傊ㄟ^健全相關的政策法規(guī)體系，來促進并保障我國水權水市場的早日建立和完善。