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摘要：財政分權(quán)體現(xiàn)了各級政府之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系?，F(xiàn)行財政分權(quán)管理體制存在必定的弊病與不足，需要通過確立合理的原則和目標(biāo)，深化和完善財政管理體制，構(gòu)建和諧的財政分權(quán)模式。

構(gòu)建和諧財政分權(quán)體制，要進(jìn)一步規(guī)范政府間事權(quán)和支出領(lǐng)域，合理劃分政府間財權(quán)，規(guī)范處所政府的非稅收入，建立和完善各級政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

黨的十六大把“社會更加和諧”作為中國未來發(fā)展目標(biāo)之一，在十六屆四中全會上明確提出“把構(gòu)建和諧社會擺在重要地位”，黨的十六屆六中全會以高度的責(zé)任心作出“構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定”，表明我們黨致力于領(lǐng)導(dǎo)全國各族國民共同建設(shè)、共同享有和諧社會的決心。

和諧社會需要和諧財政，優(yōu)化和完善財政分權(quán)體制是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。

一、現(xiàn)行財政分權(quán)管理體制的弊病與不足

近些年來，雖然中國公共財政轉(zhuǎn)型已取得了很大進(jìn)展，但仍存在著比較明顯的弊病和不足，重要表現(xiàn)為以下三個方面：

(一)財政支出結(jié)構(gòu)不均衡，導(dǎo)致其在增進(jìn)處所經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用無法完整施展出來。就財政的供給公共產(chǎn)品責(zé)任而言，由于諸多方面的原因，在無法脫離對傳統(tǒng)生產(chǎn)建設(shè)財政依附的情況下，必定導(dǎo)致財政支出在規(guī)?；蚪Y(jié)構(gòu)上對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的掣肘，無法滿足納稅人對基礎(chǔ)公共需求的滿足。

更值得關(guān)注的是，財政支出在轉(zhuǎn)型期內(nèi)由于既要兼顧原有體制框架下的支出需求，又要滿足市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共支出，使支出結(jié)構(gòu)更趨復(fù)雜，存在著不均衡的供給情況。

在現(xiàn)有條件下，中國財政在轉(zhuǎn)型期內(nèi)無法完整滿足公共財政框架下的服務(wù)性支出和保障類支出，與此相對應(yīng)的傳統(tǒng)財政性支出項目在短期內(nèi)所占比重仍較大，社會公共性財政支出不足和結(jié)構(gòu)性缺乏制約了財政體制轉(zhuǎn)型的步伐，財政職能在增進(jìn)處所經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用無法完整施展出來。

(二)處所政府間稅收競爭拉大了區(qū)域差距。隨著財政分權(quán)的進(jìn)行，處所政府控制了相當(dāng)大部分的財政自主權(quán)，為獲得更多的財政收入并增進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，處所政府往往會產(chǎn)生掩護(hù)本地市場的激動，并通過稅收競爭等手段吸引投資。

對發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其原始的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚，對企業(yè)和投資的稅收優(yōu)惠較大，有利于本地企業(yè)的競爭及投資的引入，進(jìn)一步增進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長。

對欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其財力本來就相對匱乏，為獲得足夠的財政收入以完成正常的財政職能，無法給予企業(yè)較多的稅收優(yōu)惠，面臨比發(fā)達(dá)地區(qū)更加嚴(yán)重的財政壓力。

(三)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制滯后，沖抵了財政分權(quán)收益預(yù)期。在財政分權(quán)的體制下，由于各處所經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦有較大差別，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展是不可避免的。為避免地區(qū)差別過大而對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面作用，建立一套完善的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)以平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是十分必要的。

1994年的財政體制改革進(jìn)一步理清了中央和處所政府的關(guān)系，財權(quán)和事權(quán)得到了較為明確的劃分。但與此相配套的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)并未能盡快建立并施展應(yīng)有作用，甚至轉(zhuǎn)移支付本身加大了處所經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡程度，一方面，稅收返還偏高；另一方面，一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏低。

二、構(gòu)建和諧財政分權(quán)體制的一般性原則

(一)和諧財政分權(quán)體制構(gòu)建要以供給高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)為核心。公共財政的本質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)財政，其理論核心在于補(bǔ)充市場失靈，建立包含財政主體在內(nèi)的公共服務(wù)和保障系統(tǒng)，供給高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，掩護(hù)社會公平。

(二)和諧財政需要實現(xiàn)效率與公平的和諧。成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制必須是建立在有效率的資源配置基礎(chǔ)上，但公平問題、特別是社會公平也需要擺在重要地位。隨著科學(xué)技巧的進(jìn)步，人類社會已進(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)和信息化時代，技巧進(jìn)步將會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生極大的作用。

在這種社會和經(jīng)濟(jì)背景下的財政政策應(yīng)在縮小社會貧富差距、增進(jìn)社會公平方面施展作用。財政分權(quán)體制改革要以財政政策調(diào)控和構(gòu)建和諧財政體制為目標(biāo)，在保證分權(quán)效率的前提下，增進(jìn)社會和諧，實現(xiàn)財政基礎(chǔ)職能。財政分權(quán)體制改革需要在效率優(yōu)先的前提下，漸進(jìn)式地突出公平的地位。

(三)和諧財政要以增進(jìn)社會福利為出發(fā)點和前提。在政府與市場關(guān)系中，當(dāng)市場無法通過自發(fā)機(jī)制和手段來保證“福利和生活質(zhì)量”的時候，政府就會在可持續(xù)的社會發(fā)展過程中施展作用。

政府的調(diào)控政策在必定程度上可有效補(bǔ)充市場失靈，而財政效率和公平的均衡發(fā)展必將承擔(dān)重要作用。

隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入要害時代，要在科學(xué)發(fā)展觀領(lǐng)導(dǎo)下及時更新理念和思維模式，通過財政分權(quán)體制改革和財政政策的調(diào)劑進(jìn)一步縮小收入差距、增進(jìn)社會福利，推動社會和諧穩(wěn)固發(fā)展和進(jìn)步。

三、構(gòu)建和諧財政分權(quán)體制要處理好的幾個關(guān)系

(一)處理好中央與處所、處所與處所間的關(guān)系。處理好中央與處所、處所與處所間的關(guān)系，在于懂得全局利益和局部利益、增長和平衡、競爭和和諧三方面的關(guān)系。其一，中央與處所之間的關(guān)系其實就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的全局和局部的關(guān)系，局部利益要屈服全局利益，全局利益要兼顧局部利益。

財政分權(quán)所體現(xiàn)的中央與處所之間關(guān)系的根本在于處理好各個層面的利益關(guān)系，充分施展他們的積極性和動力，增進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。其二，中央與處所、處所與處所間還體現(xiàn)了增長與平衡的關(guān)系。

分權(quán)會導(dǎo)致少數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長過快，導(dǎo)致地區(qū)間收入差距過大。這種由于增長的不均衡帶來的差距過大問題會影響到社會安全與穩(wěn)固。正確處理好增長和平衡的關(guān)系是中央和處所之間合理分權(quán)的前提和保證。

其三，處所之間在分權(quán)體制框架下通過競爭獲得經(jīng)濟(jì)增長，不斷進(jìn)步經(jīng)濟(jì)效率。中央和處所乃至處所與處所間的關(guān)系，在于下層增長前提下建立上層和諧機(jī)制，以實現(xiàn)均衡發(fā)展的目標(biāo)和全局領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置。

(二)處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)的核心在于事權(quán)和財權(quán)的劃分，因此，要斷定合理的中央與處所在政府責(zé)任和收入權(quán)利上的關(guān)系，實現(xiàn)各級政府“收——支”的合理匹配。

在現(xiàn)實社會中，并不存在嚴(yán)格意義上的集權(quán)或分權(quán)，特別是在中國這樣一個幅員廣闊、人口眾多的發(fā)展中國家，中央政府也不可能包攬所有的公共產(chǎn)品和服務(wù)，即使在打算經(jīng)濟(jì)時代也存在必定程度的事權(quán)的下放，所有的公共產(chǎn)品也不可能由哪一個處所政府獨(dú)立承擔(dān)。

處所政府在本轄區(qū)領(lǐng)域內(nèi)具有相對事權(quán)，而事權(quán)領(lǐng)域依其管轄領(lǐng)域而定。

如果底本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事權(quán)推辭給處所政府，則處所就會由于勉勵不足而導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量不高或者數(shù)量不足；如果底本應(yīng)由處所政府承擔(dān)的事權(quán)上收到上級政府特別是中央政府，則會造成過度集權(quán)帶來的信息不對稱的問題，導(dǎo)致資源糟蹋。

在筆者看來，處理中央和處所的集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，要害在于界定政府間的職責(zé)領(lǐng)域，以法律的情勢規(guī)范各級政府的權(quán)責(zé)利，分辨承擔(dān)其責(zé)任和應(yīng)用其權(quán)利，在漸進(jìn)化分權(quán)過程中不斷進(jìn)步分權(quán)效率。

(三)處理好財政支出和收入的關(guān)系。分權(quán)化改革的目標(biāo)在于更好地進(jìn)步財政運(yùn)營效率。財政政策憑借著收入和支出兩翼來實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，而這兩個方面既涉及到政府各層面內(nèi)部規(guī)模和結(jié)構(gòu)的關(guān)系，也涉及到中央和處所、處所與處所間的利益調(diào)劑問題。

處理好財政支出與收入的關(guān)系需要從以下幾方面著手‘：其一，要關(guān)注政府間財政收支規(guī)模。處所為自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)掘本地區(qū)稅源，以推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。然而，處所財力在規(guī)模上畢竟存在著局限性，其收入規(guī)模無法滿足支出需求。

中央有任務(wù)在處所涌現(xiàn)資金缺口的情況下，在合理領(lǐng)域內(nèi)通過必要的機(jī)制進(jìn)行贊助。其二，要關(guān)注各級政府的支出結(jié)構(gòu)。

中央從全局利益出發(fā)，存在著對處所財政支出渠道和結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，以避免處所財政支出結(jié)構(gòu)的不合理狀態(tài)，兼顧財政支出結(jié)構(gòu)的重點和一般，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；處所通過意愿表達(dá)機(jī)制和信息溝通機(jī)制，向中央反饋處所公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場需求，以利于經(jīng)濟(jì)效率的全面進(jìn)步。

其三，要關(guān)注財政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和和諧。在稅收的制度性束縛和中央財政增長財力的前提下，處所存在著不斷擴(kuò)大預(yù)算外收入甚至制度外收入規(guī)模，以非稅收入補(bǔ)充稅收收入不足的激動，從而會弱化分權(quán)化改革的效率。

中央事權(quán)的下放必定需要以一些財權(quán)的下放為前提，以保證財政分權(quán)對處所經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增進(jìn)作用。

四、構(gòu)建和諧財政分權(quán)體制的策略選擇

(一)進(jìn)一步規(guī)范政府間事權(quán)和支出領(lǐng)域。1994年財政分權(quán)體制改革雖然規(guī)定了中央與處所政府的事權(quán)和支出領(lǐng)域，但卻沒有將事權(quán)具體化，省以下處所政府的事權(quán)劃分仍舊含混不清，容易導(dǎo)致職責(zé)劃分不明確，甚至涌現(xiàn)相互干擾的情況。

因此，需要進(jìn)一步規(guī)范政府間事權(quán)領(lǐng)域，相應(yīng)對財政支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)劑。

概括地講，各級政府要關(guān)注于本級的基礎(chǔ)事權(quán)和重點事權(quán)，實現(xiàn)以點帶面的策略。借鑒美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，在規(guī)范行政管理體制的前提下，相應(yīng)下放一些事權(quán)到下一級行政部門，并相應(yīng)下放財政權(quán)利，以杜絕省以下政府事權(quán)“落而不實”、“一刀切”等低效率狀態(tài)，減少“給政策不給經(jīng)費(fèi)”情況下“體內(nèi)喪失體外補(bǔ)”等變相緩解財政壓力的不規(guī)范行動，緩解由于事權(quán)下放、財權(quán)上收而導(dǎo)致的“倒逼機(jī)制”的產(chǎn)生。

(二)合理劃分政府間財權(quán)，規(guī)范處所政府的非稅收入。從立法權(quán)來看，參照一些國家履行徹底的分權(quán)做法，賦予省級以下政府部門適度的稅收立法權(quán)，根據(jù)本地區(qū)實際情況籌集財政收入。

從收入權(quán)來看，本著“精簡、高效”的原則，從現(xiàn)有模式逐漸過渡到由一套機(jī)構(gòu)同時征收兩級稅款，在財政或銀行部門按照稅種或者分享機(jī)制分辨劃轉(zhuǎn)到中央和處所兩級收入的管理系統(tǒng)；同時，建立比較精悍的(稅務(wù))稽查和(財政)審計機(jī)構(gòu)，對納稅人的完稅情況進(jìn)行檢查，保證稅法履行和各級稅收收入實現(xiàn)。

從稅收分配權(quán)來看，進(jìn)一步完善分享和共享并存的機(jī)制，一方面，確保中央財政在總規(guī)模中所占比例；另一方面，適當(dāng)增長處所政府收入，滿足處所支出需求。

(三)建立和完善各級政府間轉(zhuǎn)移支付制度。政府間財政轉(zhuǎn)移支付既是財政分權(quán)體制框架下調(diào)劑縱向和橫向財政收支不平衡的基礎(chǔ)手段，也是通過必要機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)和平衡處所政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)動的必要手段。因此，進(jìn)一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的制度情勢尤顯必要和急切。

其一，建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度，履行中央向處所無條件的資金轉(zhuǎn)移。兼顧縱向和橫向平衡標(biāo)準(zhǔn)，在縱向上突出中央的資金補(bǔ)貼或稅收返還，在橫向上平衡區(qū)域之間的收入差距，以勉勵發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對欠發(fā)達(dá)地區(qū)予以補(bǔ)貼。

其二，建立規(guī)范化的特別轉(zhuǎn)移支付制度。對于不可預(yù)期情況在縱向履行中央政府的專項撥款，在橫向履行地區(qū)之間的橫向援助，以降低由此所導(dǎo)致的收入差距擴(kuò)大情況。

其三，加強(qiáng)和完善省以下的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)建設(shè)。本著突出重點、積極穩(wěn)妥以及簡略規(guī)范的原則，逐步擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)向縣(鄉(xiāng))一級的延伸，縮小轄區(qū)內(nèi)財力差距，增進(jìn)區(qū)域之間和諧健康發(fā)展和全社會福利程度的進(jìn)步。