前言：本站為你精心整理了民航面對(duì)的減排形勢(shì)范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

本文作者：趙鳳彩作者單位：中國(guó)民航大學(xué)

一、節(jié)能減排與應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)系

聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化框架公約（UNFCCC）中的減排問(wèn)題，主要是控制人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體（包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、含氟氣體等）排放所引發(fā)的氣候系統(tǒng)變化，目的是通過(guò)控制向大氣中排放溫室氣體，將溫室氣體的濃度穩(wěn)定在使氣候系統(tǒng)免遭破壞的水平上。而各國(guó)提出的節(jié)能減排政策，主要是從能源安全和環(huán)境污染的角度，控制能源和資源的過(guò)度消耗及減少污染物排放對(duì)生態(tài)環(huán)境和人類(lèi)健康帶來(lái)的嚴(yán)重危害。綜合我國(guó)2000年頒布的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、2011年的《十二五節(jié)能減排綜合性工作方案》，以及其間出臺(tái)的各種節(jié)能減排政策，“節(jié)能”主要是指節(jié)約能源和資源，包括煤、氣、油、電及水和礦石等資源的消耗；“減排”主要是指減少污染物排放，包括化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物以及其他多種大氣污染物等排放，未包括二氧化碳等溫室氣體。那么，國(guó)內(nèi)的節(jié)能減排政策與國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化之間存在什么樣的直接關(guān)系呢？聯(lián)合國(guó)政府間應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）所做的評(píng)估報(bào)告指出，氣候變化與大氣中溫室氣體濃度存在必然聯(lián)系，而長(zhǎng)期存在于大氣中的溫室氣體濃度的變化主要是由于人類(lèi)活動(dòng)，尤其是工業(yè)化過(guò)程中燃燒化石燃料而產(chǎn)生的。因而減少化石燃料的消耗便直接與氣候變化聯(lián)系起來(lái)。隨著國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的持續(xù)深入，尤其是2020年以后的全球減排框架實(shí)施，屆時(shí)包括中國(guó)、印度在內(nèi)的所有排放大國(guó)都將承擔(dān)具有法律約束力的二氧化碳減排目標(biāo)。因此，未來(lái)世界各國(guó)都將把減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放作為直接的控制目標(biāo)。

二、航空減排面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)與壓力

(一）公約和ICAO中的行業(yè)減排形勢(shì)

在行業(yè)問(wèn)題上，由于國(guó)際航空和海運(yùn)具有流動(dòng)性等特征，國(guó)際航空航海燃料艙排放方法論問(wèn)題一直是UNFCCC下的談判議題之一。由于國(guó)際航空在多國(guó)領(lǐng)空及公海上空產(chǎn)生的排放如何計(jì)算和予以管制也一直未能有效解決，因此，以發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的多數(shù)國(guó)家提出國(guó)際航空排放應(yīng)回到國(guó)際民用航空組織（ICAO）解決。早在1997年簽署的《京都議定書(shū)》第2.2條中便規(guī)定：“附件一所列締約方應(yīng)分別通過(guò)國(guó)際民用航空組織和國(guó)際海事組織做出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的溫室氣體的排放”。對(duì)這一條款一直就有多種不同的解釋?zhuān)灾袊?guó)為代表的部分發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，根據(jù)UNFCCC中的共同但有區(qū)別的責(zé)任及考慮各自能力的原則（CBDR原則），該條款僅針對(duì)附件一國(guó)家（即發(fā)達(dá)國(guó)家和部分經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家），并不包括非附件一國(guó)家（主要是發(fā)展中國(guó)家）。而發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為通過(guò)ICAO解決國(guó)際航空排放問(wèn)題應(yīng)按照芝加哥公約的“無(wú)歧視”原則制定全球減排措施。由此可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家希望回到ICAO解決國(guó)際航空排放問(wèn)題，其意圖是通過(guò)行業(yè)規(guī)則來(lái)重新制定全球減排方案，借此否定CBDR原則。此外，在公約談判中，關(guān)于綠色氣候基金來(lái)源問(wèn)題也一直與民航業(yè)“形影不離”。哥本哈根大會(huì)以后，多個(gè)基金組織包括氣候變化基金高級(jí)顧問(wèn)團(tuán)（AGF）都提出將航空航海作為綠色氣候基金的主要來(lái)源之一。由此可以看出，民航行業(yè)減排問(wèn)題將成為應(yīng)對(duì)氣候變化公約或ICAO中一個(gè)繞不過(guò)去的坎。如何解決國(guó)際航空排放問(wèn)題必將成為民航業(yè)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

(二）歐盟將航空納入歐盟ETS對(duì)民航業(yè)的挑戰(zhàn)

2008年歐盟單方面立法將航空納入歐盟ETS，按EUETS規(guī)定，自2012年開(kāi)始，以2004-2006年進(jìn)出歐盟所有航班（被特別豁免的除外）年均排放的一定比例（2012年為97%，2013至2020年為95%）作為各年的總配額，留15%進(jìn)行拍賣(mài)，再按照各航空公司2010年進(jìn)出歐盟航班的噸公里數(shù)所占比例，將大部分配額（2012年為總配額的85%，2013至2020年下降為82%）免費(fèi)分配給各航空公司。各航空公司需要在每年結(jié)束后的次年3月31日前完成對(duì)上一年度實(shí)際排放額的核證工作并提交核證報(bào)告，4月30日前上繳上一年實(shí)際排放配額，如果實(shí)際排放額高于航空公司賬戶中擁有的配額，則必須在歐盟的排放交易市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)足夠配額，否則將被處以每噸二氧化碳100歐元的罰款，罰款后仍需要補(bǔ)繳排放讓配額，如不執(zhí)行將處以停航等處罰。在歐盟排放交易體系的航空排放配額中，我國(guó)航空公司由于歷史排放少，分得的免費(fèi)配額僅占航空配額總量的不到3%，而歐盟航空公司占到65%左右。如果參與歐盟ETS，將意味著由于未來(lái)中國(guó)民航快速增長(zhǎng)需要從歐盟排放交易市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)大量配額，這必將對(duì)我航空公司帶來(lái)巨大損失。

（三）國(guó)內(nèi)減排形勢(shì)與壓力

西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了上百年的工業(yè)化發(fā)展歷程，已經(jīng)完成了從傳統(tǒng)工業(yè)化向服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程。伴隨著技術(shù)和管理進(jìn)步，其能源消耗強(qiáng)度也經(jīng)歷了從高到低的漸進(jìn)過(guò)程。而中國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的工業(yè)化進(jìn)程中，單位GDP能源消耗強(qiáng)度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大差距，以中美兩國(guó)的能源消耗強(qiáng)度對(duì)比來(lái)說(shuō)明：2010年中國(guó)能源消耗和二氧化碳排放已超過(guò)美國(guó)成為世界第一，而2010年中國(guó)GDP約為美國(guó)的1/3，據(jù)此推算，單位GDP能耗中國(guó)為美國(guó)的3倍，反映出中國(guó)面臨著通過(guò)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來(lái)降低能源消耗和排放的巨大壓力。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，2020年前雖不承擔(dān)具有法律約束力的量化減排責(zé)任，但中國(guó)已在哥本哈根氣候大會(huì)上向全世界明確宣布，到2020年我國(guó)單位GDP能源消耗強(qiáng)度和單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%-45%的自愿減排目標(biāo)?！妒骞?jié)能減排綜合性工作方案》確定2015年比2010年單位GDP能源消耗量下降16%。該指標(biāo)已經(jīng)分解到各省市，各省市已經(jīng)開(kāi)始對(duì)區(qū)域內(nèi)的主要能源和排放企業(yè)進(jìn)行指標(biāo)分解，但在分解的過(guò)程中，一些地方政府對(duì)民航行業(yè)的特點(diǎn)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，采取“一刀切”的方式將指標(biāo)分解，這對(duì)民航業(yè)構(gòu)成了巨大的壓力。

三、民航業(yè)節(jié)能減排的對(duì)策選擇空間有限

（一）自主減排空間有限

民航業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性服務(wù)型行業(yè)，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，航空運(yùn)輸都將是長(zhǎng)途客貨運(yùn)輸?shù)闹饕x擇。中國(guó)民航業(yè)發(fā)展受到GDP水平和人均可支配收入的拉動(dòng)，未來(lái)增長(zhǎng)需求仍然非常強(qiáng)勁。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)計(jì)未來(lái)中國(guó)民航運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量的增速仍將高于GDP增速（民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量增速約為GDP增速的1.2-1.5倍）。因此，未來(lái)民航業(yè)能源消耗仍將快速增長(zhǎng)。中國(guó)民航在節(jié)能減排方面已經(jīng)做了大量的工作，先后出臺(tái)了《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》和《民航行業(yè)節(jié)能減排工作指導(dǎo)意見(jiàn)》等指導(dǎo)性文件，從節(jié)能減排組織、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核等基礎(chǔ)工作抓起，逐步推進(jìn)以航空公司節(jié)油、機(jī)場(chǎng)地面電源替代APU為主的一系列節(jié)能減排工作。再加上中國(guó)民航機(jī)隊(duì)新，載運(yùn)率較高，目前中國(guó)民航業(yè)單位噸公里油耗和排放略低于國(guó)際平均水平。因此，中國(guó)民航業(yè)通過(guò)提高燃油效率降低油耗和排放的空間非常有限。而從發(fā)展水平和油耗總量來(lái)看，以中國(guó)人口4倍于美國(guó)計(jì)算，未來(lái)中國(guó)民航的運(yùn)輸業(yè)務(wù)量即使達(dá)到美國(guó)現(xiàn)在的水平（目前美國(guó)航空運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量約為我國(guó)的4倍），其燃油消耗總量也將為現(xiàn)在的3.5倍以上。屆時(shí)，如果民航業(yè)使用生物燃料替代傳統(tǒng)航空煤油的比例不能達(dá)到2/3至3/4，實(shí)現(xiàn)總量減排基本不可能。

(二）建立包括民航業(yè)在內(nèi)的中國(guó)國(guó)內(nèi)碳排放交易體系存在困難

自歐盟將航空納入其ETS指令以來(lái)，關(guān)于采用何種方法應(yīng)對(duì)歐盟ETS問(wèn)題就一直存在多種爭(zhēng)論。一些人提出建立一個(gè)包括民航業(yè)在內(nèi)的中國(guó)自己的排放交易體系，據(jù)此與歐盟進(jìn)行對(duì)等豁免談判，盡管這樣做并不能避免我國(guó)航空公司成本上升，但至少是“肥水不流外人田”。殊不知，建立包括民航業(yè)在內(nèi)的國(guó)內(nèi)碳排放交易體系并不能爭(zhēng)取歐盟ETS的全部豁免。根據(jù)歐盟ETS指令第25a條規(guī)定，最多只能爭(zhēng)取單方向——從我國(guó)起飛進(jìn)入歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)方向的豁免。況且，目前要建立國(guó)內(nèi)排放交易體系除了需要解決碳排放配額在不同行業(yè)的不同企業(yè)間如何分配、計(jì)量、監(jiān)測(cè)、核證和履約等基本的難題外，將航空運(yùn)輸業(yè)包括進(jìn)去還存在其他多重困難。首先，根據(jù)法律的普遍適用原則，國(guó)內(nèi)碳排放交易體系或者包括所有進(jìn)出我國(guó)機(jī)場(chǎng)的國(guó)際航班排放（不分國(guó)別），或者將國(guó)內(nèi)航班排放也全部包括進(jìn)去。不論選擇哪種，只要包含了他國(guó)的航班而未經(jīng)他國(guó)同意，都會(huì)如同歐盟ETS一樣，面臨著諸多合法性質(zhì)疑并遭到各國(guó)的反對(duì)。如果僅包括中國(guó)國(guó)內(nèi)航班，不僅無(wú)法爭(zhēng)取歐盟豁免，反而因國(guó)內(nèi)航空運(yùn)營(yíng)成本增加，使得航空運(yùn)輸在與其他交通運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中處于不利地位，帶來(lái)不同運(yùn)輸方式之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而加重我國(guó)本已處于緊張狀態(tài)的交通運(yùn)輸供給不足的問(wèn)題。

四、民航業(yè)應(yīng)對(duì)目前形勢(shì)的立場(chǎng)和對(duì)策

(一）認(rèn)清歐盟ETS問(wèn)題的本質(zhì)并對(duì)其予以堅(jiān)決反對(duì)

1.歐盟ETS是一種“上限-交易”，而非“碳稅”，兩者在形式上有明顯不同。排放交易是事先設(shè)定排放總量的控制上限，通過(guò)配額分配、監(jiān)測(cè)和核證、履約機(jī)制的設(shè)計(jì)，將碳排放配額作為一種商品分配給企業(yè)并可自由進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)和交易，其碳價(jià)由市場(chǎng)決定，除拍賣(mài)配額獲得的收入外，其他交易行為產(chǎn)生的收益不歸政府所有。而“碳稅”則是以國(guó)家為征收主體，政府事先設(shè)定碳稅的稅率——碳價(jià)，通過(guò)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制影響需求而間接達(dá)到控制排放的目的。稅收主要用于國(guó)家財(cái)政預(yù)算中的公共事業(yè)支出。

2.碳稅和排放交易之間并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。首先，無(wú)論是排放交易還是碳稅，其最終目的都是減少和控制碳排放量，只是前者采用更直接的總量控制方法，而后者是通過(guò)稅率的價(jià)格傳導(dǎo)作用間接控制排放量而已；其次，盡管從表面上看，碳排放交易價(jià)格是由市場(chǎng)決定，但政府通過(guò)控制免費(fèi)配額的分配數(shù)量等手段仍然可以控制和調(diào)節(jié)碳價(jià)格。

3.選擇排放交易體系而非“碳稅”是歐盟為獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)同時(shí)又希望避免法律風(fēng)險(xiǎn)而精心設(shè)計(jì)的。首先，如歐盟選擇征收航空“碳稅”，盡管從名稱(chēng)上來(lái)看并非燃油稅，但航空碳排放量是以航空燃油消耗量為基礎(chǔ)計(jì)算出來(lái)的，兩者之間顯然具有直接的“等同”關(guān)系，這必然直接引發(fā)與雙邊航空運(yùn)輸協(xié)議中“免征航空燃油稅費(fèi)”之沖突；其次，歐盟通過(guò)ETS設(shè)計(jì)的免費(fèi)排放配額分配方式能夠強(qiáng)化歐盟航空公司的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)地位。除拍賣(mài)配額獲得的資金可用于歐盟運(yùn)輸業(yè)節(jié)能減排技術(shù)投入外，歐盟借助交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策，其區(qū)域內(nèi)的航空運(yùn)輸會(huì)更多被高鐵等運(yùn)輸方式取代，歐盟航空公司可將其區(qū)域內(nèi)節(jié)省下來(lái)的免費(fèi)航空排放配額用于國(guó)際航線競(jìng)爭(zhēng)；再次，歐盟將航空運(yùn)輸納入其ETS有助于提高歐盟非航空運(yùn)輸企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。歐盟ETS中受競(jìng)爭(zhēng)影響企業(yè)的排放配額均以免費(fèi)發(fā)放為主，2008年以后受金融危機(jī)和主權(quán)債務(wù)危機(jī)等影響，歐盟這些企業(yè)實(shí)際排放減少，因此手中配額過(guò)剩，未使用的配額還可以從2008-2012年的第二交易期轉(zhuǎn)到2012-2020年繼續(xù)使用。2012年將航空運(yùn)輸業(yè)納入歐盟ETS后，中國(guó)等發(fā)展速度快得航空運(yùn)輸企業(yè)將成為未來(lái)歐盟ETS排放配額的最大買(mǎi)家，而歐盟擁有較多配額的企業(yè)可通過(guò)出售排放配額獲得技術(shù)創(chuàng)新資金，產(chǎn)生更多減排量后又可在排放交易市場(chǎng)上出售，同時(shí)還可將新技術(shù)賣(mài)給他國(guó)獲利。

(二）研究和妥善應(yīng)對(duì)國(guó)際航空排放問(wèn)題的全球解決方案

除歐盟急于通過(guò)其ETS推行碳金融市場(chǎng)擴(kuò)張外，以美國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本為代表的傘形集團(tuán)積極推進(jìn)通過(guò)ICAO解決國(guó)際航空排放問(wèn)題，在ICAO中提出依據(jù)運(yùn)輸量將國(guó)家重新分類(lèi)，國(guó)家間適用CBDR，公司間適用“非歧視”原則等。

以歐盟為代表的部分發(fā)達(dá)國(guó)家在ICAO中鼓吹制定更加雄心勃勃的航空減排目標(biāo)，如到2020年實(shí)現(xiàn)碳中性增長(zhǎng)，到2050年實(shí)現(xiàn)排放量下降50%的絕對(duì)量減排目標(biāo)等。與此同時(shí)，又以通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制為小島國(guó)和最不發(fā)達(dá)國(guó)家籌集應(yīng)對(duì)氣候變化資金，豁免小國(guó)減排為誘餌分裂發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)。

綜合分析上述各種形勢(shì)，民航行業(yè)將被推到國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化的風(fēng)口浪尖上?？紤]我國(guó)民航業(yè)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展需要，必須抓緊研究未來(lái)可能出現(xiàn)的各種形勢(shì)，通過(guò)對(duì)各種情景進(jìn)行深入細(xì)致的定量數(shù)據(jù)分析，研究確定妥善應(yīng)對(duì)國(guó)際航空排放問(wèn)題的對(duì)策。

結(jié)論：目前國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化和國(guó)內(nèi)節(jié)能減排的形勢(shì)對(duì)我國(guó)民航業(yè)未來(lái)的發(fā)展都帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，國(guó)家必須從未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度考慮民航行業(yè)在應(yīng)對(duì)歐盟ETS和國(guó)際氣候變化談判中的作用，從國(guó)家綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃的更高層面進(jìn)行行業(yè)節(jié)能減排制度設(shè)計(jì)和方案優(yōu)化。從民航業(yè)內(nèi)來(lái)說(shuō)，由于民航業(yè)增長(zhǎng)較快，因此必須從行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)節(jié)能減排的重要性。但也應(yīng)該看到，在航空生物燃油技術(shù)未普及之前，民航業(yè)節(jié)能減排依然是通過(guò)技術(shù)、系統(tǒng)化運(yùn)營(yíng)和精細(xì)化管理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，且空間有限。