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本文作者：李莉作者單位：南航大連分公司

一、中國(guó)民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史背景

民用航空運(yùn)輸業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是國(guó)家重要的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)。由于民航運(yùn)輸業(yè)本身的特殊性，民航同空軍曾經(jīng)幾分幾合。上世紀(jì)80年代初，中國(guó)民航開(kāi)始實(shí)行“政企分開(kāi)”的改革，組建了七大國(guó)家直屬航空公司，民航運(yùn)輸業(yè)開(kāi)始步入較快發(fā)展的通道。2002年，為應(yīng)對(duì)中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）的需要，我國(guó)民航業(yè)進(jìn)行了第二次大的重組，成立了國(guó)航集團(tuán)、南航集團(tuán)和東航集團(tuán)三大國(guó)有骨干航空集團(tuán)公司。2005年開(kāi)始，隨著國(guó)家對(duì)民航運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的放松，奧凱、鷹聯(lián)、東星、吉祥、春秋等一批民營(yíng)航空公司紛紛組建并投入運(yùn)營(yíng)。

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)獲得了飛速的發(fā)展。從2005年開(kāi)始，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)實(shí)現(xiàn)的運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量已處于世界的第二位，成為僅次于美國(guó)的民航運(yùn)輸大國(guó)。2007年，中國(guó)南方航空的旅客運(yùn)輸量達(dá)到5600萬(wàn)人次，開(kāi)始位居亞洲第一、世界第四，是當(dāng)前我國(guó)航空公司中唯一保持客運(yùn)量進(jìn)入世界前十名的航空公司。截至2009年，我國(guó)己經(jīng)有運(yùn)輸航空公司27家，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量427.1億噸公里，旅客運(yùn)輸量2.3億人次，貨郵運(yùn)輸量445.5萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)航空運(yùn)輸收入2120億元，利潤(rùn)74億元。

自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)家已經(jīng)提出要在2020年建成世界民航強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，但我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)總體上“大而不強(qiáng)”仍是一個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)，同世界民航運(yùn)輸發(fā)達(dá)的強(qiáng)國(guó)以及先進(jìn)的航空公司相比，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力還存在較大的差距。僅從運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量來(lái)看，盡管我國(guó)的運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量已經(jīng)排名世界第二，但國(guó)際運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量?jī)H排名世界第十位。因此，盡管我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展取得了驕人的成就，但和國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的民航運(yùn)輸業(yè)相比，還存在比較大的差距。中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)如何快速發(fā)展以應(yīng)對(duì)越來(lái)越激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、中國(guó)民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困境

1．中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)現(xiàn)有效率較低

當(dāng)前，中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的生產(chǎn)效率相對(duì)比較低下。2007年我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)收入僅相當(dāng)于世界總量的5.2%，占國(guó)際航線市場(chǎng)的1.1%。2008年底，我國(guó)32家航空公司的運(yùn)輸飛機(jī)總數(shù)為1259架，而美國(guó)6000多架。同時(shí)機(jī)隊(duì)規(guī)模整體偏小，飛機(jī)數(shù)量低于10架（含10架）的有21家，占整個(gè)航空公司的2/3。此外基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，機(jī)場(chǎng)密度、航班頻率都較低，全行業(yè)的管理水平和人員素質(zhì)與快速發(fā)展的航空運(yùn)輸業(yè)還不相適應(yīng)。這種發(fā)展與管理方式的直接后果是層級(jí)重疊、機(jī)構(gòu)臃腫、經(jīng)營(yíng)成本居高不下。同時(shí)高成本所引發(fā)的高價(jià)格嚴(yán)重削減了市場(chǎng)需求，使得航空運(yùn)輸服務(wù)成為中國(guó)普通百姓的奢侈品，整個(gè)行業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益普遍不高。1997年以前，由于實(shí)行高度計(jì)劃管理體制，中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)一直處于盈利狀態(tài)。1997年民航總局開(kāi)始放開(kāi)機(jī)票價(jià)格，結(jié)果中國(guó)民航首次出現(xiàn)24.4億元的虧損，其中民航總局直屬航空企業(yè)虧損24.3億元。1999年和2000年民航總局通過(guò)對(duì)直屬航空公司削減運(yùn)力、減少非營(yíng)利航班、減少成本支出、實(shí)施減員增效等措施，使得全行業(yè)扭虧為盈。但從2002～2008年這7年的情況看，航空運(yùn)輸業(yè)總體上處于虧損狀態(tài)，三大航空公司的凈虧損額高達(dá)190.49億元。此外，我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)收入在國(guó)民收入中所占比重偏低，2000～2008年平均比重僅為0.67%，而世界平均水平為0.94%，美國(guó)為1.20%。以上數(shù)據(jù)表明，我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)無(wú)論在生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展方式還是在產(chǎn)出水平方面都與世界發(fā)達(dá)國(guó)家有很大差距，生產(chǎn)效率還有待提高。

2．中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的資金瓶頸

航空運(yùn)輸業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，行業(yè)發(fā)展需要巨額資金投入以保證有效運(yùn)營(yíng)。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)航空公司發(fā)展面臨不少困難，突出問(wèn)題是負(fù)擔(dān)過(guò)重，缺乏持續(xù)發(fā)展后勁。截至2009年4月底，中國(guó)各航空公司平均資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)88.8％，其中，三大航空集團(tuán)平均資產(chǎn)負(fù)債率90.3％。而國(guó)外航空公司資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在60％～70％左右，個(gè)別航空公司保持在30％～40％左右。如此高的資產(chǎn)負(fù)債率，使中國(guó)航空公司背上沉重的利息負(fù)擔(dān)，一定程度上阻礙了航空運(yùn)輸業(yè)的良性發(fā)展，使我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。國(guó)有航空公司經(jīng)營(yíng)效率差、負(fù)債率高的現(xiàn)狀使得在籌措資金等方面面臨巨大壓力。隨著航空運(yùn)輸服務(wù)需求的迅速增長(zhǎng)，這種壓力將會(huì)越來(lái)越大。

3．中國(guó)民航企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)航空公司的運(yùn)營(yíng)成本一直高于世界平均水平，嚴(yán)重制約了我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其根源在于約束競(jìng)爭(zhēng)政策的缺乏、高額的機(jī)場(chǎng)收費(fèi)和過(guò)于繁瑣的監(jiān)管。對(duì)于航空企業(yè)來(lái)說(shuō)，其成本結(jié)構(gòu)主要由兩部分組成：一類是可控制的成本，大約占30%，包括工資、福利以及管理成本等費(fèi)用。另一類是不可控制成本，大約占70%，包括航油、飛機(jī)關(guān)稅、機(jī)場(chǎng)起降費(fèi)、民航基建基金、市場(chǎng)準(zhǔn)入費(fèi)、機(jī)票銷售以及機(jī)務(wù)維修等等。同時(shí)，低成本模式需要一個(gè)成熟的人才流動(dòng)機(jī)制；在飛機(jī)引進(jìn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入方面也同樣需要一個(gè)寬松的政策和市場(chǎng)環(huán)境；在機(jī)場(chǎng)、油料、空管方面需要一系列的配套政策。航空運(yùn)輸業(yè)屬于高資金、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，在航線審批、飛行員儲(chǔ)備、運(yùn)轉(zhuǎn)資金等方面缺乏優(yōu)勢(shì)。一個(gè)低成本的航空公司必須市場(chǎng)反應(yīng)迅捷，隨時(shí)根據(jù)市場(chǎng)走勢(shì)實(shí)施進(jìn)退，無(wú)論是飛機(jī)還是飛行員，都應(yīng)有進(jìn)出機(jī)制的保障。目前為止，我國(guó)航空企業(yè)還不具備這種低成本模式，因而阻礙了我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

4．市場(chǎng)壟斷成分明顯，公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境還未形成我國(guó)在2003～2008年之間，航空運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、總客運(yùn)量、總貨運(yùn)量的CR3集中度平均水平分別為：58.2%、53.83%、50.71%。2002年制定和實(shí)行了“加強(qiáng)安全管制，逐步放松經(jīng)濟(jì)管制”的航空政策，使得2003～2004年航空運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、總客運(yùn)量、總貨運(yùn)量的CR3指標(biāo)有所下降。但2005年，三大航空公司完成合并重組后，這些指標(biāo)均又明顯上升。2006～2008年，由于航空運(yùn)輸市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻不斷降低，更多民營(yíng)和外資企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果市場(chǎng)集中度連續(xù)3三年下降，到2008年三項(xiàng)指標(biāo)CR3指數(shù)分別下降到54.07%、57.09%、43.12%。但平均來(lái)看，三大航空公司依然占據(jù)了一半以上的市場(chǎng)份額。在這種情況下，2005年民航總局頒布并施行了《國(guó)內(nèi)投資民用航空規(guī)定(試行)》，力圖使民航投資主體多元化，航空業(yè)在投資進(jìn)入的政府管制方面有了初步放松。而奧凱、春秋、東星、吉祥等民營(yíng)航空公司的成立也確實(shí)在一定程度上活躍了市場(chǎng)。但由于歷史及發(fā)展等方面因素的制約，整個(gè)行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境其實(shí)尚未完全形成，航空企業(yè)的航線進(jìn)入管制卻未有松動(dòng)，各航空公司的航線經(jīng)營(yíng)權(quán)未能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的配置方式，而是仍然延續(xù)行政指配的做法，航空公司沒(méi)有自主權(quán)。除了航線經(jīng)營(yíng)權(quán)的嚴(yán)格管制外，我國(guó)航空業(yè)目前上游保障及延伸服務(wù)等領(lǐng)域，諸如航油、航材和航空信息等也都處于國(guó)有壟斷狀態(tài)。航空運(yùn)輸上游保障服務(wù)的價(jià)格仍然是實(shí)行壟斷定價(jià)，航空公司對(duì)獨(dú)家壟斷的這些保障服務(wù)的價(jià)格沒(méi)有任何選擇權(quán)。這種定價(jià)體制嚴(yán)重影響了航空運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)化改革的整體進(jìn)程。綜上所述，無(wú)論從資源獲取、市場(chǎng)進(jìn)入等方面，還是在市場(chǎng)化配置資源、創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等方面，民航業(yè)還任重而道遠(yuǎn)。

三、中國(guó)民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策選擇

1．放松政府規(guī)制，推進(jìn)市場(chǎng)化改革

雖然經(jīng)過(guò)20多年的民航體制改革，中國(guó)民航業(yè)的市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提高，航空業(yè)已經(jīng)對(duì)民間資本開(kāi)放，投資進(jìn)入管制也有所放松，但整個(gè)民航業(yè)的改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，具有行政壟斷色彩的市場(chǎng)壟斷行為仍然困擾著民航業(yè)未來(lái)的發(fā)展。民航管理部門目前并未建立起真正以糾正和改善市場(chǎng)失靈為主要內(nèi)容的政府規(guī)制體制系統(tǒng)，這一規(guī)制的改革意味著要進(jìn)一步鞏固放松規(guī)制改革的成果、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及行政體制改革的客觀要求，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革，對(duì)于當(dāng)前控制嚴(yán)格的領(lǐng)域應(yīng)該逐步予以放松規(guī)制，降低航空企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，發(fā)揮民航監(jiān)管當(dāng)局在改善市場(chǎng)失靈，提供公共服務(wù)方面的責(zé)任。在實(shí)現(xiàn)全球航空雙邊或多邊自由化之前，加快進(jìn)行國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸市場(chǎng)的管制政策調(diào)整，提高政府規(guī)制改革步伐，進(jìn)一步放松經(jīng)濟(jì)性管制，由目前主要依靠直接規(guī)制向主要依靠間接規(guī)制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)航空資源的市場(chǎng)化配置。逐漸放松經(jīng)濟(jì)性管制，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，加強(qiáng)安全監(jiān)管等社會(huì)性管制，保證和促進(jìn)中國(guó)民航業(yè)穩(wěn)步快速發(fā)展。

2．加快產(chǎn)業(yè)整合步伐，提升行業(yè)績(jī)效

航空業(yè)的發(fā)展壯大最終需要依靠航空企業(yè)自身的努力。只有讓企業(yè)經(jīng)受國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的鍛煉和洗禮，才能逐步適應(yīng)和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。因此航空公司應(yīng)主動(dòng)順應(yīng)世界民航業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，盡快掌握國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的游戲規(guī)則，在對(duì)外合作與競(jìng)爭(zhēng)中獲取應(yīng)該得到的利益。2002年10月，民航總局直屬的航空公司組成三大集團(tuán)，并與總局脫鉤，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)重組取得了初步成果。但應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，政府行政主導(dǎo)的資產(chǎn)劃撥式重組只是完成了初步的改革，目前并沒(méi)有對(duì)我國(guó)民航業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)效率帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改變，重組的后續(xù)任務(wù)仍十分繁重，必須進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)資源的深度整合。首先，要在目前政府確定的重組格局基礎(chǔ)之上，繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)之間按照市場(chǎng)機(jī)制的兼并重組，包括進(jìn)一步的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、大小聯(lián)合、中央與地方聯(lián)合，但要防止單純追求速度不講質(zhì)量的重組兼并，通過(guò)市場(chǎng)主導(dǎo)的重組為企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力打下基礎(chǔ)。其次，要進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和資本結(jié)構(gòu)，逐步引入民間資本與國(guó)外資本，通過(guò)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)來(lái)促進(jìn)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改善，形成真正有效的治理機(jī)制，提升企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平，改變目前民航企業(yè)普遍存在的內(nèi)部治理機(jī)制官僚化的傾向。第三，要做好企業(yè)重組后的內(nèi)部資源整合，包括市場(chǎng)定位的明確、航線結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、機(jī)隊(duì)布局的改善、業(yè)務(wù)流程的重塑、組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整、人力資源的調(diào)配、團(tuán)隊(duì)精神的發(fā)揚(yáng)等等，大力推行科學(xué)化管理，真正實(shí)現(xiàn)重組帶來(lái)內(nèi)部資源的最優(yōu)利用，有效降低內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理成本和外部的交易成本，全面提升企業(yè)的管理效率和經(jīng)營(yíng)效益。第四，要重視企業(yè)的品牌經(jīng)營(yíng)與品牌維護(hù)，通過(guò)良好的安全業(yè)績(jī)和為客戶提供優(yōu)質(zhì)便捷的航運(yùn)服務(wù)，創(chuàng)造人性化的運(yùn)輸環(huán)境，建立與旅客、貨主的良好關(guān)系，樹(shù)立誠(chéng)實(shí)守信的商業(yè)信譽(yù)，創(chuàng)立高知名度的航空品牌。最后，要積極參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)，在干中學(xué)，通過(guò)有限保護(hù)下的國(guó)際參與積累經(jīng)驗(yàn)，為全面進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)做好準(zhǔn)備。

3．設(shè)計(jì)有效的規(guī)制政策，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)民航業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該以提高生產(chǎn)效率和市場(chǎng)效率為目標(biāo)，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)為手段，設(shè)計(jì)有效的規(guī)制政策。具體政策措施包括以下幾個(gè)方面：

第一，改革進(jìn)入規(guī)制。要放松對(duì)擬進(jìn)入企業(yè)所有制性質(zhì)方面的限制，但對(duì)其資質(zhì)要嚴(yán)格管制；鼓勵(lì)支線航空企業(yè)和貨運(yùn)航空企業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化航線結(jié)構(gòu)的形成，促進(jìn)航空客運(yùn)與貨運(yùn)均衡發(fā)展；鼓勵(lì)民營(yíng)公司在市場(chǎng)機(jī)制的作用下進(jìn)行重組、兼并和退出，使我國(guó)航空資源得到更有效率的整合與利用；公開(kāi)拍賣國(guó)內(nèi)、國(guó)際航線運(yùn)營(yíng)權(quán)，取消對(duì)地方航空企業(yè)和民營(yíng)航空企業(yè)的歧視性政策，鼓勵(lì)各種企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。

第二，放松價(jià)格規(guī)制。在航空企業(yè)自負(fù)盈虧、成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的前提下，允許其在指導(dǎo)價(jià)格的一定幅度內(nèi)上下浮動(dòng)，并逐步放寬甚至取消浮動(dòng)幅度，只通過(guò)航空價(jià)格信息系統(tǒng)，監(jiān)控各航空運(yùn)輸企業(yè)票價(jià)執(zhí)行情況，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行一定的必要監(jiān)管。鼓勵(lì)航空企業(yè)根據(jù)不同航線、不同航班、不同機(jī)型、不同季節(jié)和時(shí)間，根據(jù)不同旅客的需求、承受能力，根據(jù)購(gòu)票時(shí)間、團(tuán)隊(duì)規(guī)模、旅客身份、改簽限制等制定靈活的票價(jià)，實(shí)現(xiàn)以“多級(jí)票價(jià)體系和多級(jí)艙位管理”為核心的價(jià)格管理機(jī)制。

第三，放松采購(gòu)規(guī)制。要允許不同地區(qū)、不同性質(zhì)的民航保障和民航服務(wù)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)民航運(yùn)輸企業(yè)和機(jī)場(chǎng)通過(guò)向全社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)獲得低成本的優(yōu)質(zhì)原料和服務(wù)，打破現(xiàn)存的獨(dú)家壟斷的格局。

第四，繼續(xù)加強(qiáng)安全、環(huán)保、提供必要服務(wù)等社會(huì)性規(guī)制。在航空企業(yè)成為市場(chǎng)主體之后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取必要措施，防止其為追求自身經(jīng)濟(jì)利益而損害航空安全。同時(shí)，制訂并監(jiān)督執(zhí)行飛機(jī)噪音及排放、機(jī)場(chǎng)和修理場(chǎng)的污物排放標(biāo)準(zhǔn)，要求且監(jiān)督航空企業(yè)提供必要服務(wù)，還要制訂補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以更好地利用其正外部性。