救助標準自然災(zāi)害論文
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1自然災(zāi)害救助項目趨向完備
美國、日本和印度的自然災(zāi)害救助項目覆蓋了災(zāi)民和災(zāi)區(qū)需求的多個方面，除了傳統(tǒng)的關(guān)于災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急安置和恢復(fù)重建的基本生活救助項目外，還包括對各大產(chǎn)業(yè)、災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施等災(zāi)區(qū)生產(chǎn)的救助，對失業(yè)和再就業(yè)的補助，以及入學(xué)等方面的救助。比如美國的重大災(zāi)害救助項目包括一般性聯(lián)邦救助、必須的基本救助、風(fēng)險防御、聯(lián)邦設(shè)施救助、修復(fù)和重建受損設(shè)施等16項。日本在2011年“3•11”9.0級大地震后在原有政策的基礎(chǔ)上進一步完善了各項救助政策，在經(jīng)濟生活援助、住房確保及恢復(fù)重建援助、對中小企業(yè)和個體戶的救助和安全災(zāi)區(qū)重建4個領(lǐng)域，細分了80個小的救助項目。印度自然災(zāi)害救助項目主要體現(xiàn)在災(zāi)害救濟基金和國家災(zāi)害應(yīng)急基金中，具體項目包括因災(zāi)死亡救助、因災(zāi)受傷救助、老人與兒童救助、生活用品救助、食物救助等29項。
2自然災(zāi)害救助標準日益細化與自然災(zāi)害
救助項目對應(yīng)，各國的自然災(zāi)害救助標準規(guī)定更加細化。尤其是日本和印度，對救助資金和物資數(shù)量、救助期限、救助對象等都給出了操作性很強的標準，這對于提高救助效率具有重要意義。比如日本在2011年“3•11”9.0級大地震后的災(zāi)民和災(zāi)區(qū)援助政策規(guī)定，對于生活困難的受災(zāi)者，劃分為標準3人家庭、高齡單身家庭、高齡夫婦家庭和母子家庭4類，給予從62640日元到193900日元不等的救助資金。印度在災(zāi)害救濟基金和國家災(zāi)害應(yīng)急基金的規(guī)定中，將29項自然災(zāi)害救助項目進一步細分，并對46項自然災(zāi)害救助標準進行了具體規(guī)定，各項標準細致而明確，操作性很強。比如印度專門針對貧窮農(nóng)民的救助項目和標準包括:清淤農(nóng)用土地補助6000盧比/hm2，去除丘陵地區(qū)農(nóng)用土地上的泥石流補助6000盧比/hm2，修復(fù)養(yǎng)殖場補助6000盧比/hm2，因滑坡、雪崩、河流改道導(dǎo)致土地大部分損失的補助15000盧比/hm2，作物損失50%及以上的補助4000盧比/hm2，對于農(nóng)業(yè)作物、園藝作物和當(dāng)年種植作物補助2000盧比/hm2(干旱地區(qū))和4000盧比/hm2(灌溉充足地區(qū))，多年生作物補助6000盧比/hm2。
3自然災(zāi)害救助形式更加靈活
多樣各國普遍注重發(fā)揮市場機制的風(fēng)險補償作用。發(fā)達國家一般會購買更多的保險，為災(zāi)后重建提供資金?，F(xiàn)金補助、保險、貸款、融資等成為許多國家自然災(zāi)害救助的形式。其中最典型的是美國，在救助形式上，美國強調(diào)以保險為核心，貸款主要以低息貸款為主。據(jù)統(tǒng)計，1994年洛杉磯地震保險補償占地震損失的63%;2005年卡特里娜颶風(fēng)，保險賠款占直接經(jīng)濟損失的50%。在全球有關(guān)災(zāi)害損失補償?shù)慕y(tǒng)計中，來自保險公司的賠款要占到整個災(zāi)害損失的36%以上，發(fā)達國家這一指標甚至高達80%。美國災(zāi)害救助機制中提供非常多“非金錢性”的福利服務(wù)，包括法律咨詢、心理康復(fù)、保險服務(wù)、建筑執(zhí)照申請服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)等，且不僅由政府部門提供，民間團體亦扮演重要角色。日本的災(zāi)害救助以低利息的貸款、減免租稅和非現(xiàn)金補助為主，對于災(zāi)害現(xiàn)金救助的規(guī)定極為嚴格，目前現(xiàn)金救助僅包括災(zāi)害撫慰金、過渡性生活救助金和生活重建救助金。
4自然災(zāi)害救助標準絕對值普遍較高
國外自然災(zāi)害救助標準的絕對值普遍較高。無論是按匯率折算還是按實際購買力折算，在民房恢復(fù)重建救助、過渡性生活救助和遇難人員家屬撫慰三個方面，美國、日本、印度、俄羅斯的補助標準大多高于中國，只有印度在民房恢復(fù)重建救助上的補助標準比中國低。在民房恢復(fù)重建救助方面，日本的標準幾乎是中國的4倍;在過渡性生活救助方面，俄羅斯的標準是中國的10倍;在遇難人員家屬撫慰方面，日本的標準幾乎是中國的40倍。
5自然災(zāi)害救助對象多樣化，關(guān)注弱勢群體
國外自然災(zāi)害救助在政策上對所有災(zāi)民并不是一視同仁的，而是區(qū)分不同人群，偏重于對弱者的救助和扶持。比如，日本的救助項目中就專門設(shè)有對母子、寡婦的福利基金，有很多專門針對教育的補助政策，還關(guān)注對因災(zāi)失業(yè)者的救助。美國的救助政策也更多地向低收入家庭和個人傾斜。此外，國外救助項目和標準中不僅涉及對災(zāi)民基本生活的救助，還更多地涉及對災(zāi)民和災(zāi)區(qū)開展生產(chǎn)方面的救助，比如日本就有針對中小企業(yè)和個體戶的救助。這也是國外救助雙重目標的體現(xiàn)，即不僅要保障災(zāi)民的基本生活，還要確保災(zāi)區(qū)生產(chǎn)的恢復(fù)。
二我國自然災(zāi)害救助項目和標準及其存在問題
1我國自然災(zāi)害救助項目和標準
目前，我國自然災(zāi)害救助主要包括救助準備、應(yīng)急救助和災(zāi)后救助三個方面。經(jīng)過多年探索，我國初步建立了全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害救助項目和標準，自然災(zāi)害生活救助資金由中央財政與地方財政共同負擔(dān)，具體分擔(dān)比例根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況和自然災(zāi)害特點等因素確定。我國中央層面的自然災(zāi)害救助項目主要包括民房恢復(fù)重建救助、過渡性生活救助、緊急轉(zhuǎn)移安置救助、旱災(zāi)臨時生活困難救助、冬春臨時生活困難救助、遇難人員家屬撫慰等6項，分別對應(yīng)不同的救助標準。在地方層面，各地根據(jù)自身情況也開展了災(zāi)害救助標準的制定，比如湖北省宜昌市夷陵區(qū)制定了《夷陵區(qū)自然災(zāi)害救助暫行辦法》，對災(zāi)害救助標準進行了進一步細化，把倒損住房恢復(fù)重建分為“三無”戶、低保戶、一般戶，按照不同的標準給予補助
2我國自然災(zāi)害救助存在的主要問題
(1)自然災(zāi)害救助項目比較單一
目前，我國自然災(zāi)害救助主要圍繞受災(zāi)群眾的“衣、食、住”等基本生活需要展開，災(zāi)民的教育、心理撫慰、生計恢復(fù)以及企業(yè)的生產(chǎn)恢復(fù)等還未納入自然災(zāi)害救助項目。中國目前有明確政策規(guī)定的自然災(zāi)害救助項目只有6項，相比日本的80項、印度的29項都有不小的差距。我國目前的自然災(zāi)害救助項目還是粗線條的，相比較日本區(qū)分不同人群、不同地區(qū)給予不同的救助，顯然還有很大的差距。雖然中央和地方各級政府在發(fā)放救災(zāi)資金的同時還采取其他各種措施來保障災(zāi)民的基本生活，但相比美國、日本、俄羅斯、印度等國家，中國自然災(zāi)害救助主要以政府的現(xiàn)金補助為主，災(zāi)害保險、貸款、融資等占比極低，救助形式比較單一。長期以來，中央財政和地方財政是自然災(zāi)害救助的主要資金來源。盡管法律法規(guī)為市場力量、社會力量參與救助提供了一定的空間，但是從現(xiàn)有的救助實踐來看，市場力量、社會力量參與救助所起的作用仍然比較薄弱。
(2)自然災(zāi)害救助標準偏低
我國目前的自然災(zāi)害救助標準無法與社會經(jīng)濟發(fā)展和災(zāi)民的需求相適應(yīng)，救助標準偏低。與國外相比，我國自然災(zāi)害救助標準偏低。從國際上通行的“貧困線”標準來看，世界銀行將日最低基本生活費用1.25美元作為“絕對貧困線”，聯(lián)合國千年發(fā)展目標確定日均消費低于1美元即屬于“絕對貧困”，印度確定的貧困線標準為日均消費低于1.2美元。以災(zāi)害應(yīng)急救助補助資金為例，我國現(xiàn)行的人均150元的補助資金，按世界銀行的絕對貧困線標準，只能維持18d的低水平生活。從遇難人員家屬撫慰金標準來看，日本對遇難人員家屬的補助為500萬日元(約合41.6萬元人民幣)，俄羅斯對遇難人員家屬的補助為30萬盧布(約合6.2萬元人民幣)，印度對遇難人員家屬的補助為10萬盧比(約合1.3萬元人民幣)，都遠高于我國5000元的標準。與災(zāi)民實際生活需求相比，我國自然災(zāi)害救助標準偏低。按照《人道主義憲章與賑災(zāi)救助標準》，世界衛(wèi)生組織要求災(zāi)民食品需求標準必須達到每人每天2100kcal能量，折合大米或面粉都為0.6kg。從我國旱災(zāi)臨時生活困難救助補助資金來看，按人均90元的救助補助標準測算，假設(shè)90元全部用于口糧救助，救助時間為3個月，按照目前的大米價格(5.36元/kg)和標準面粉價格(03元/kg)計算，則每個受災(zāi)人員每天只能消費大米0.19kg或面粉0.25kg。從我國冬春臨時生活困難救助補助資金來看，按人均150元的救災(zāi)補助標準測算，假設(shè)150元全部用于口糧救助，救助時限為6個月，按照目前的大米價格和標準面粉價格計算，則每個受災(zāi)人員每天只能消費大米0.15kg或面粉0.21kg，都遠低于《人道主義憲章與賑災(zāi)救助標準》中規(guī)定的0.6kg/人•d的最低標準。目前農(nóng)村平均建房成本約為600元/m2，若按照150m2建房面積來計算，重建房屋至少需要9萬元，而中央住房恢復(fù)重建補助僅為1萬元，高寒寒冷地區(qū)為1.4萬元，即使加上地方財政補貼，受災(zāi)家庭的住房重建壓力仍是非常大的。與受災(zāi)人員對政府救災(zāi)應(yīng)急救助的要求和期待相比，我國自然災(zāi)害救助標準偏低。我國每年仍有相當(dāng)數(shù)量的人因災(zāi)致貧或因災(zāi)返貧。多年來的救災(zāi)工作實踐表明，我國災(zāi)害多發(fā)、易發(fā)區(qū)域多數(shù)屬于地理位置較為獨特、自然環(huán)境相對惡劣的地帶，當(dāng)?shù)卣斄щy，受災(zāi)人員又多為貧困人群或少數(shù)民族群眾，經(jīng)濟條件差、自救能力弱，災(zāi)后應(yīng)急救助工作難度大，救災(zāi)工作成本較高。
(3)自然災(zāi)害救助缺乏動態(tài)調(diào)整機制
我國現(xiàn)行的自然災(zāi)害救助標準沒有與社會經(jīng)濟發(fā)展、物價上漲和災(zāi)民需求同步提高，自然災(zāi)害救助資金自然增長機制沒有形成制度，加上地方配套救助資金不到位或未按標準補助到位，導(dǎo)致實際救助標準偏低，缺乏比較科學(xué)的災(zāi)害生活救助標準計算方法和動態(tài)調(diào)整機制，各地救助水平差異過大。例如，在過渡性生活救助方面，各地大都執(zhí)行1980年代以來確定的標準(即每天10元錢1斤糧)，但是這個標準是如何計算出來的卻難以找到科學(xué)依據(jù)，中央和地方在執(zhí)行時也沒有依據(jù)收入水平和物價水平進行過相應(yīng)調(diào)整。盡管國內(nèi)許多地方根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》對自然災(zāi)害生活救助標準出臺了具體實施辦法，但對災(zāi)民吃、穿、住、醫(yī)等方面救助標準的細化仍不夠，過渡性生活救助時間及標準較為模糊，導(dǎo)致救助內(nèi)容范圍擴展、救助標準和時限不一，造成救助水平參差不齊。比如汶川8.0級地震和玉樹7.1級地震基本生活救助標準相同，但“三孤”人員、因災(zāi)死亡人員撫恤標準有一定的差異。汶川災(zāi)區(qū)的理縣，因災(zāi)死亡人員撫恤金為5000元，玉樹地震因災(zāi)死亡人員撫恤金為8000元。
三結(jié)論和建議
1進一步完善我國自然災(zāi)害救助項目和標準
根據(jù)我國自然災(zāi)害救助特點，從區(qū)域、災(zāi)種、災(zāi)害嚴重程度等角度來分析評估我國現(xiàn)有的自然災(zāi)害救助項目和標準，并從適用性、完備性、可操作性等幾個方面進行分析評價。在中央政府層面制定統(tǒng)一的救助標準，在此基礎(chǔ)上，進一步細化救助項目和標準，公開信息，提高管理水平。在對我國現(xiàn)行的自然災(zāi)害救助項目和標準分析評估的基礎(chǔ)上，在中央層面上首先規(guī)范我國的自然災(zāi)害救助項目和標準，然后再逐步規(guī)范省、市、縣級的自然災(zāi)害救助項目和標準。
2充分發(fā)揮社會力量
在自然災(zāi)害救助中的作用自然災(zāi)害救助應(yīng)從保障災(zāi)民“衣、食、住”為主的基本生活需要向滿足包括教育、醫(yī)療、住房等需求轉(zhuǎn)變，增加自然災(zāi)害救助項目，并對災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)恢復(fù)等提供救助。2008年，我國首次將鐵路、公路滯留人員和城市被困人員納入救災(zāi)工作范疇。下一步，應(yīng)進一步擴大救助對象范圍，將城市受災(zāi)群眾和農(nóng)墾企業(yè)職工等納入救助范圍。同時，增加非貨幣化的災(zāi)害救助措施，提供政策支持，充分發(fā)揮金融、信貸、社會捐贈等手段的作用，積極探索建立巨災(zāi)保險，形成“政府主導(dǎo)、社會力量積極參與”的自然災(zāi)害救助制度。
3探索建立自然災(zāi)害救助標準動態(tài)調(diào)整機制
為了使自然災(zāi)害救助標準的設(shè)定更加科學(xué)、合理、規(guī)范，符合社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，應(yīng)系統(tǒng)考慮物價指數(shù)、群眾需求、災(zāi)害強度等因素，科學(xué)測定救助標準基數(shù)，以制度確立規(guī)范的自然災(zāi)害救助給付標準。建立自然災(zāi)害救助標準動態(tài)調(diào)整機制，定期觀察并測定相關(guān)影響因素的變化，及時調(diào)整救助標準以實現(xiàn)合理的保障水平，以期公平地維護災(zāi)后社會秩序，以動態(tài)平衡為目標提高災(zāi)后救助的效果，滿足受災(zāi)群眾最基本的生活需求，保障其順利恢復(fù)生產(chǎn)生活。比如民房恢復(fù)重建費用與當(dāng)期建材、人工等成本有密切的關(guān)系，可以根據(jù)農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅房屋造價并結(jié)合災(zāi)后其他特殊情況，科學(xué)測定救助基數(shù)和調(diào)整幅度。
作者：祝明單位：民政部國家減災(zāi)中心
