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目前，寧夏正處在搶抓新機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)新跨越，全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期和實(shí)施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略及加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。只有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境意識(shí)，以可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境倫理觀、生態(tài)環(huán)境價(jià)值觀、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)觀、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)觀指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境立法，才能加快和加大寧夏生態(tài)環(huán)境建設(shè)的進(jìn)程和力度，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)作為寧夏實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障線。

可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境倫理觀。可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境倫理觀就是通過確定一定倫理規(guī)范來調(diào)控人類的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，既要注重協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，把人和自然視之為一個(gè)相互依存、相互支持的共同體，又要注重協(xié)調(diào)人與人、人與社會(huì)的各種關(guān)系，把人類的當(dāng)前利益同長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來;既要關(guān)注人的物質(zhì)利益，又要重視人的精神文化需求;既要追求物質(zhì)方面的進(jìn)步，又要促進(jìn)人的全面發(fā)展，使人與自然、人與社會(huì)達(dá)到和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。目前，寧夏在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨著資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、節(jié)能減排的壓力日趨增大的困境。這就要求我們必須樹立新型的生態(tài)倫理觀，把可持續(xù)發(fā)展作為寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，摒棄功利主義和實(shí)用主義的狹隘意識(shí)觀念，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的和諧協(xié)調(diào)，資源的永續(xù)利用，使生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到有效遏制。通過立法的變革和完善來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，建立以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的統(tǒng)一法律規(guī)范體系，從根本上解決發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展作出長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略安排，并在法制實(shí)踐中找到適于寧夏經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)區(qū)情以及與環(huán)境資源的承載力相應(yīng)的對(duì)策和措施。

可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境價(jià)值觀。生態(tài)環(huán)境價(jià)值觀是人類在長期生產(chǎn)實(shí)踐中通過汲取大量的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難事件的深刻教訓(xùn)而確立的一種新觀念。這種新觀念要求人類在從事各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)時(shí)，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，更要關(guān)注生態(tài)效益和社會(huì)效益。特別是在衡量人類社會(huì)的發(fā)展效益時(shí)，必須以生態(tài)價(jià)值所體現(xiàn)的生態(tài)效益作為首要指標(biāo)。改變單純以追求GDP增長、追求產(chǎn)值、追求經(jīng)濟(jì)效益，無視生態(tài)效益為取向的價(jià)值觀;改變傳統(tǒng)的以破壞生態(tài)環(huán)境和大量消耗能源和資源為代價(jià)的發(fā)展模式，建立符合生態(tài)環(huán)境價(jià)值觀念的新的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，保持生態(tài)環(huán)境沿著良性循環(huán)的方向發(fā)展，保護(hù)生態(tài)多樣性及生命支持系統(tǒng)，從而保證可更新生物資源的永續(xù)利用。因此，在寧夏生態(tài)環(huán)境立法的進(jìn)程中，必須牢固樹立生態(tài)文明取向的價(jià)值觀，植入依法調(diào)控人與自然關(guān)系的新理念，將實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處，作為生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)創(chuàng)新的理論和實(shí)踐指南。

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)觀。眾所周知，在生態(tài)環(huán)境中存在著數(shù)百萬種的生物物種，但它們彼此之間不是孤立的存在，而是相互聯(lián)系的群體世界，是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)體系。同時(shí)，在人類生存的環(huán)境中存在著兩種生態(tài)系統(tǒng)即自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)，而人工生態(tài)系統(tǒng)是人類社會(huì)與自然生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)。人具有兩重性———自然性和社會(huì)性。人作為自然的人，是自然生態(tài)系統(tǒng)中的一個(gè)種群、一個(gè)因子。人作為社會(huì)的人，則是通過勞動(dòng)進(jìn)行生產(chǎn)，作用于自然生態(tài)系統(tǒng)而形成的人工生態(tài)系統(tǒng)。人類的兩重性使兩類系統(tǒng)及其功能存在著統(tǒng)一或背離兩種傾向。只有當(dāng)充分認(rèn)識(shí)人類自己是人與自然大系統(tǒng)一部分的時(shí)候，才可能真正實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，也只有當(dāng)人類把各種生態(tài)環(huán)境都看成是人與自然這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，并正確處理這種生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和其他生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)之間的關(guān)系時(shí)，人類才能高效利用生態(tài)環(huán)境。寧夏曾被列為全國荒漠化問題最突出、生態(tài)系統(tǒng)最脆弱的省區(qū)之一。要使寧夏生態(tài)環(huán)境得到顯著改觀，就必須樹立生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)觀，從整體系統(tǒng)上把握各種生態(tài)環(huán)境所共同構(gòu)成的大生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，以科學(xué)知識(shí)為指導(dǎo)，尊重自然生態(tài)規(guī)律，根據(jù)發(fā)展需要不斷排列變更組合矩陣中的子系統(tǒng)，并使之達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)，要科學(xué)地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境和資源管理的法律體系建設(shè)，采取一系列的切實(shí)可行的對(duì)策，依法推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和資源的合理開發(fā)與利用。

生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)觀。生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)觀的基本要求是:與生態(tài)環(huán)境建設(shè)直接和間接相關(guān)的各部門、各地區(qū)在擬定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃時(shí)，必須把生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)作為一個(gè)完整、協(xié)調(diào)的系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)，必須做到人與自然的協(xié)調(diào)，生產(chǎn)、生活和生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。而生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)觀對(duì)規(guī)范人類開發(fā)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系則起著至關(guān)重要的指導(dǎo)作用，其核心目標(biāo)就是建立人與自然之間相互協(xié)調(diào)、相互和諧的關(guān)系。因此，在促進(jìn)寧夏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，生態(tài)環(huán)境立法必須堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)思想，把改善生態(tài)環(huán)境、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，作為建設(shè)和諧富裕新寧夏的重要目標(biāo)和任務(wù)，始終不渝地加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造前提條件;始終不渝地加強(qiáng)對(duì)國土資源的保護(hù)和管理，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ);始終不渝地加強(qiáng)對(duì)水資源的開發(fā)和利用，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供重要保證;始終不渝地加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)筑堅(jiān)固防線，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

創(chuàng)建生態(tài)環(huán)境立法生成和運(yùn)行的新機(jī)制

現(xiàn)代法治的發(fā)展歷程表明，一個(gè)良好的法律體系的形成和完善，不僅是一個(gè)長期、漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程，而且是多種生成機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制綜合作用的結(jié)果。因此，在具體制度的設(shè)計(jì)中，應(yīng)結(jié)合各種因素，進(jìn)行綜合決策，然后選定恰當(dāng)?shù)闹贫壬珊瓦\(yùn)行機(jī)制，保證新制度能夠在現(xiàn)有的社會(huì)條件與制度基礎(chǔ)上發(fā)揮其應(yīng)有的功能和效用。

1．制定實(shí)施科學(xué)的立法發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃。在“兩型社會(huì)”建設(shè)和西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，寧夏生態(tài)環(huán)境立法的任務(wù)十分繁重，但必須統(tǒng)籌規(guī)劃，有所側(cè)重。要緊緊圍繞自治區(qū)黨委和政府的重大戰(zhàn)略部署，立足寧夏的實(shí)際，重點(diǎn)做好寧東能源化工基地生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)移民生態(tài)環(huán)境建設(shè)、沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面以及關(guān)于節(jié)水型社會(huì)建設(shè)和“少生快富”工程方面的立法工作，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法制的需求。此外，還要充分考慮寧夏的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，制定適合寧夏可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范，制止高污染、高耗能、低產(chǎn)出的項(xiàng)目西移，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)合作，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容和措施融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，使之成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的約束、限定條件和依據(jù)，以保障和促進(jìn)寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．建立和完善立法后評(píng)估機(jī)制。立法后評(píng)估是指有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，采用社會(huì)調(diào)查、定量分析、成本效益計(jì)算等方式，對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施的法律法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施效果、總體質(zhì)量和基本價(jià)值進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，針對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章的自身缺陷及時(shí)加以矯正和完善的一個(gè)過程。它既是對(duì)立法的效益評(píng)估，也是根據(jù)實(shí)際情況對(duì)立法的再次調(diào)試。近年來，一些省市，例如，甘肅省蘭州市、上海市、重慶市等地陸續(xù)開展了有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的立法效果的評(píng)估活動(dòng)，包括對(duì)相關(guān)法律規(guī)范頒布實(shí)施以來的實(shí)際績效，所設(shè)置的制度、程序、措施的合法性、針對(duì)性和可操作性，內(nèi)容的適應(yīng)性、前瞻性，立法的技術(shù)性進(jìn)行跟蹤調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)問題和不足，有針對(duì)性地提出補(bǔ)充、完善和修改意見，取得了幫助有關(guān)方面不斷改進(jìn)和提高立法質(zhì)量，改善和加強(qiáng)執(zhí)法工作的顯著效果。2011年8月12日，寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)召開了《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》立法后評(píng)估專題調(diào)研座談會(huì)，對(duì)該法頒布后的實(shí)施情況以及產(chǎn)生的社會(huì)效果進(jìn)行調(diào)查研究，以便查找立法工作存在的不足，有針對(duì)性地提出補(bǔ)充、完善和修改的合理建議，不斷改進(jìn)立法工作。隨著實(shí)踐的發(fā)展，寧夏的立法機(jī)關(guān)要在總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全完善生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法后評(píng)估機(jī)制，深入實(shí)際，了解法規(guī)的實(shí)施情況以及產(chǎn)生的社會(huì)效果，準(zhǔn)確判斷其是否能夠?qū)崿F(xiàn)立法的目的，是否能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，是否存在需要改進(jìn)或者進(jìn)一步完善的地方，并以此為切入點(diǎn)，逐步總結(jié)地方立法的工作經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真查找不足，有針對(duì)性地改進(jìn)寧夏的地方立法工作，不斷提高立法質(zhì)量，推進(jìn)寧夏的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的自主性立法、實(shí)施性立法和創(chuàng)制性立法

在生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)過程中，寧夏的生態(tài)環(huán)境立法應(yīng)更加關(guān)注循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排、資源的節(jié)約和集約使用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴姆ㄖ菩枨?，充分運(yùn)用我國《憲法》《立法法》所賦予的立法權(quán)，積極引導(dǎo)和支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)等低能耗、少污染的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過立法引導(dǎo)和保障“兩型社會(huì)”建設(shè)。

1．加強(qiáng)自主性立法，注重體現(xiàn)地方特色。所謂自主性立法是指地方立法在與不同國家法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，以立法的形式調(diào)整本地區(qū)的社會(huì)關(guān)系，解決本地區(qū)突出而國家立法沒有解決或暫時(shí)不宜由國家立法解決的問題。自主性立法更能體現(xiàn)對(duì)國家法律、法規(guī)“拾遺補(bǔ)缺”的作用，從而發(fā)揮地方立法的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。隨著社會(huì)的發(fā)展，地方立法應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)向有針對(duì)性地解決地方事務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題。按照“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，地方法制建設(shè)和立法任務(wù)更加重要而緊迫。因此，寧夏要在法律規(guī)定和國家授權(quán)的范圍內(nèi)，牢牢把握地方立法的區(qū)域性和能動(dòng)性特點(diǎn)，充分利用民族區(qū)域自治地方的立法優(yōu)勢，進(jìn)一步強(qiáng)化自主性立法，特別是生態(tài)環(huán)境方面的自主性立法，為生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展起到有力的保障和促進(jìn)作用。近年來，寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)從實(shí)際出發(fā)，始終把寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要規(guī)范的重要事項(xiàng)作為立法重點(diǎn)，自主立法涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。如圍繞“兩型社會(huì)”建設(shè)，高度重視生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)治理工作，制定了《自治區(qū)濕地保護(hù)條例》《禁牧封育條例》《防沙治沙條例》等。這些法規(guī)的頒布和實(shí)施，為推進(jìn)寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧寧夏提供了強(qiáng)有力的法制保障。但我們必須充分認(rèn)識(shí)到，堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則與突出地方特色二者之間既是對(duì)立又是統(tǒng)一的關(guān)系，遵循社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則，地方立法必須在立法的宗旨、原則、基本精神和基本制度與上位法保持高度一致，同時(shí)要求地方立法不得與上位法相重復(fù);突出地方特色則要求地方立法必須緊密聯(lián)系本地實(shí)際，切實(shí)解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中存在著的、上位法沒有解決的突出矛盾和問題。如果機(jī)械地、片面地強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則，就會(huì)使地方立法失去生機(jī)和活力;如果片面強(qiáng)調(diào)地方特色，就會(huì)背離社會(huì)主義法制統(tǒng)一的原則。因此，在生態(tài)環(huán)境立法的實(shí)踐中，雖然我們強(qiáng)調(diào)要注重體現(xiàn)地方特色，但必須是在與上位法保持一致的前提下突出地方特色。

2．加強(qiáng)實(shí)施性立法，促進(jìn)法律的有效實(shí)施。所謂實(shí)施性立法是指為執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定制定的地方性法規(guī)，是國家法律、行政法規(guī)的進(jìn)一步延伸、細(xì)化和補(bǔ)充。其主要任務(wù)和作用是在國家已經(jīng)立法的領(lǐng)域，根據(jù)法律、行政法規(guī)的立法精神、立法理念和基本原則，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況予以具體化，從而有力確保法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行。地方立法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮執(zhí)行性和補(bǔ)充性的特點(diǎn)，從制定規(guī)則為主向完善規(guī)則為主方面轉(zhuǎn)變，抓緊制定實(shí)施性、配套性地方性法規(guī)，為完善法律體系和加強(qiáng)法律實(shí)施提供良好服務(wù)。就寧夏而言，實(shí)施性立法的制定、修改是自治區(qū)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的重要方面，也是立法工作的一個(gè)重點(diǎn)。為了更好的適應(yīng)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境立法工作的發(fā)展要求，要充分發(fā)揮實(shí)施性法規(guī)的補(bǔ)充性和執(zhí)行性功能，并始終堅(jiān)持法制統(tǒng)一、突出實(shí)效、立足區(qū)情、科學(xué)合理的立法原則。

3．加強(qiáng)創(chuàng)制性立法，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。所謂創(chuàng)制性立法，即除國家專屬立法權(quán)的范圍外，“其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的”，“根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)”。按照我國《立法法》的規(guī)定，寧夏率先在全國頒布實(shí)施的《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》就是一個(gè)很好的例證。因此，在生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)過程中，寧夏的立法機(jī)關(guān)應(yīng)立足于民族地區(qū)的實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)法制的需求，充分運(yùn)用憲法賦予民族地區(qū)享有的制定自治條例、單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定的立法權(quán)力，進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新，以制定符合寧夏實(shí)際的生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要的各種法律規(guī)范，并通過“先行先試”，為國家的生態(tài)環(huán)境立法提供有益的經(jīng)驗(yàn)和探索。

作者：劉芳張廉單位：寧夏大學(xué)中共寧夏區(qū)委黨校