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內(nèi)容摘要：我國逐漸出現(xiàn)了一支龐大的體制外人才隊伍。當前體制內(nèi)、外人才隊伍管理存在較大差異?；谌瞬诺谋举|(zhì)及作為“潛在共享資源”的共同特點，任何組織應遵循“共性+個性”的人才資源開發(fā)管理方向，堅持黨管人才、營造良好環(huán)境、強化權益監(jiān)督保障等原則。政府應采用“政策引導+中介服務+權益監(jiān)督保障”的人才資源開發(fā)管理基本模式，強化共性的政策環(huán)境建設。用人單位應強化個性化的、對人才的合法性限制規(guī)定和具體的人才資源開發(fā)管理制度建設。

關鍵詞：人才隊伍，體制外人才，管理模式

通常認為在我國國有企事業(yè)單位、政府等機構內(nèi)工作的人才，即是體制內(nèi)的人才，除此之外便是體制外的人才。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、發(fā)展及完善，在我國逐漸出現(xiàn)了一支龐大的體制外人才隊伍。據(jù)國家人事部中國人事科學研究院主編的《2005年中國人才報告——構建和諧社會歷史進程中的人才開發(fā)》，盡管目前我國70%以上的專業(yè)技術人才仍然分布在國有企事業(yè)單位，即體制內(nèi)，但國有企業(yè)職工人數(shù)和人才總量自上世紀90年代末以來卻持續(xù)下降，與此同時，從1994年到2003年間，非國有單位，即體制外組織職工總數(shù)和專業(yè)技術人才總量分別增長了29倍和3.4倍。特別是在部分非公有制經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，人才分布格局發(fā)生了重大變化，“體制外”人才數(shù)量已超過“體制內(nèi)”人才。如非公有制經(jīng)濟較發(fā)達的浙江省余姚市，目前擁有各類人才32000多人，其中30%分布在“體制內(nèi)”的黨政機關和國有企事業(yè)單位，70%在“體制外”的非公經(jīng)濟領域及新型經(jīng)濟組織。調(diào)查顯示，“體制外”人才主要來源有三：一是土生土長的內(nèi)生性人才；二是高校畢業(yè)生等社會新生人才；三是從“體制內(nèi)”的黨政機關、國有企事業(yè)單位流出的人才。

非公有制經(jīng)濟內(nèi)在的活力，激發(fā)了強勁的人才需求，促進了跨地域、跨行業(yè)、跨所有制的人才大流動。人才流和資金流伴生，波浪式推進現(xiàn)象，在“體制外”經(jīng)濟領域表現(xiàn)得特別突出?！绑w制外”人才數(shù)量快速增長的同時，人才結(jié)構也有新變化，能夠駕馭大型或超大型民營企業(yè)的管理人才群體逐漸壯大，高級專業(yè)技術人才也紛紛加盟非公經(jīng)濟，非公有制經(jīng)濟成為人才高地的特征日漸明顯。

盡管不少地方“體制外”人才群體已經(jīng)超過體制內(nèi)，但是，各級政府對這個日漸壯大的人才群體的管理卻普遍薄弱。目前，全國范圍內(nèi)還沒有一家機構對“體制外”人才進行信息收集和整理。即使在浙江，最新的非公有制企業(yè)人才數(shù)據(jù)也還是3年前一次多部門聯(lián)合調(diào)研中收集的。與此同時，“體制外”人才面臨著渴望得到社會認可和尊重、期望建立更加規(guī)范的人才流動規(guī)則等諸多問題。體制外人才隊伍作為一種特定歷史階段的產(chǎn)物，在很長一段時間內(nèi)，我們輕視了，乃至忽視了對他們的有效管理。近來，隨著體制外人才隊伍的壯大，開始有專家呼吁對他們實施有效管理，并通過出臺一些政策法規(guī)，來有效引導、發(fā)揮體制外人才隊伍在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用。但由于缺乏對人才這種“潛在共享資源”的本質(zhì)，以及社會經(jīng)濟發(fā)展對人才引導的規(guī)律性的科學認識，導致對體制內(nèi)人才和體制外人才的管理存在巨大差異，難以有效發(fā)揮體制外人才的價值。另外，由于體制內(nèi)掌控的、用于“認可人才的資源”絕對優(yōu)于體制外掌控的資源，致使人才大都期望流向體制內(nèi)機構就業(yè)。比如，目前大部分大中專畢業(yè)生想盡辦法到政府機關、國有企事業(yè)單位工作就是例證。隨著改革的深化，國有企業(yè)的逐漸減少，民營企業(yè)、混合所有制經(jīng)濟成分的逐漸增多，如果大部分人才還是期望涌向體制內(nèi)組織就業(yè)，這不利于社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展完善，也不利于經(jīng)濟發(fā)展、和諧社會建設，乃至不利于國力的增強，這也正是我們反復呼吁實施“企業(yè)人才優(yōu)先開發(fā)戰(zhàn)略”(林澤炎主編，《中國人力資源發(fā)展報告：中國企業(yè)人才優(yōu)先開發(fā)——政策評價與戰(zhàn)略思路》，中國勞動社會保障出版社，2006年8月版。)的理由所在。

一、當前體制內(nèi)、外人才隊伍的開發(fā)管理存在巨大差異

當前階段體制外人才在價值取向、思想觀念、利益要求、政治愿望以及生活方式等方面，皆有別于體制內(nèi)人才(李玉剛、吳紅偉：“非公組織人才的特點和工作對策”，《中國人才》，2007年第1期，第74~76頁。)。

(一)管理隸屬上的差異

體制外人才游離于“公有制”和“計劃經(jīng)濟體制”之外，多數(shù)沒有在組織人事部門建立人事檔案；對他們的許多政策和工作制度尚不明晰，存在諸多空白；隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這部分人才隊伍逐漸龐大，仍處于自然發(fā)展狀態(tài)。與此相反，體制內(nèi)人才有明確的行政隸屬單位和對應的人事組織管理，組織人事部門對體制內(nèi)人才建立了詳細的人事檔案，并具有一系列的培養(yǎng)計劃。

(二)培養(yǎng)使用上的差異

體制外人才對于自己的職業(yè)發(fā)展及其選擇具有完全靈活的自主權，對這部分人才的使用按照市場化的原則，以事業(yè)成敗論英雄，用人單位的付出要求得到同樣或更高的回報。體制外人才的培養(yǎng)大多采取自我增值的形式。發(fā)展到一定階段后，這類人才會給自己重新確立人生目標，不斷自發(fā)地去學習，補充自己在某些知識方面的欠缺。體制內(nèi)人才的培養(yǎng)和使用，往往依照過去的傳統(tǒng)，職位的變更要遵照一定的路徑和程序。

(三)流動頻率上的差異

體制外組織處于市場經(jīng)濟條件下，往往按照組織自身發(fā)展的需要招聘和辭退員工。由于經(jīng)濟發(fā)展變化迅速，體制外組織經(jīng)常會遭遇突如其來的變故，導致體制外人才沒有職業(yè)上的完全保障，因而這部分人才具有很強的流動性，頻頻更換工作單位和地點。他們有能力接受新工作、新任務的挑戰(zhàn)，一旦現(xiàn)有工作失去吸引力，或缺乏充分的個人成長機會和發(fā)展空間，他們就會很容易地想到尋求新的職業(yè)發(fā)展機會。同樣，他們的提升也很快，從一個小職員可以一躍成為高層管理者，或是成為自己企業(yè)的老板。體制內(nèi)人才相對處于封閉狀態(tài)，他們的流動受到較多的限制，對組織的依附性強，脫離組織自由發(fā)展要承擔較高的心理成本，因而其工作處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，有的人甚至一輩子就在一個崗位或單位里。他們的提升遵從一定的路徑，講究資歷和年齡，遵從嚴格的等級制度。

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(四)評價主體上的差異

體制外人才沒有行政上的隸屬和管理部門，因而缺乏來自政府權威部門的評價。隨著市場的發(fā)展，各類以發(fā)放證書為標志的社會評價機構大量涌現(xiàn)。許多體制外人才出于尋找工作或流動的需要，參加各類資格認證培訓班。但由于各類資格證書培訓機構的趨利性，它只會對市場需求較多的人才種類開辦相應的資格認證培訓班，而一些市場需求不大的人才的評價需求往往不能得到滿足。許多體制外人才只能根據(jù)優(yōu)勝劣汰的原則，由用人單位根據(jù)其在工作崗位上做出的貢獻對其進行評價。體制內(nèi)人才因為具有相應的管理部門，所以擁有對其功績進行評價的行為主體，對他們的考核有一套完整的評價體系，并且按照一定的規(guī)則進行。

(五)管理方式上差異

傳統(tǒng)的政府對人才的管理僅局限于體制內(nèi)人才，甚至只是針對國有企事業(yè)單位內(nèi)的黨政干部隊伍，因而無論是培養(yǎng)和使用，還是監(jiān)督和調(diào)控都相對容易得多。從方法上看，一般局限于行政方法，它以行政級別及其派生的權利義務關系為基礎。因此，我國國有企事業(yè)單位大都帶有濃厚的行政級別烙印。隨著人才外延的拓展，傳統(tǒng)的行政管理方法難以為繼。體制外人才獨立性強、靈活性大的特點對傳統(tǒng)人才管理機制提出了巨大挑戰(zhàn)，對他們不能采取管理體制內(nèi)人才的行政方法，而應以服務、溝通為導向，采取科學靈活的方式。

二、人才資源的本質(zhì)決定了人才開發(fā)管理方向的共性與個性

不管是體制內(nèi)人才，還是體制外人才，在其本質(zhì)屬性上具有高度一致性。

(一)人才個體的本質(zhì)屬性

人才作為一個具有認識世界、改造世界的智能的生命體，不同于一般的生物，除了具有生物性外，還具有能動性(自我強化提升、選擇職業(yè)、積極勞動等)、動態(tài)性、智力性、再生性和社會性等本質(zhì)特點(張德主編，《人力資源開發(fā)與管理》，第2~3頁，清華大學出版社，2002年第二版。)。這些人才個體的本質(zhì)特性，不會因為是體制內(nèi)機構雇傭他們，還是因為體制外機構雇傭他們，而發(fā)生任何變化。任何組織機構使用人才時，都要考慮人才個體的這些本質(zhì)特點，采用相應的開發(fā)管理措施“激活人才”，讓人才的能力盡最大可能發(fā)揮出來，為組織目標的實現(xiàn)有效發(fā)揮人才的價值。

(二)人才相對于組織來說是一種“潛在的共享資源”

人才作為社會的人，只有人才的能力被某一特定組織使用時，才會將人才資源變?yōu)檎嬲盎畹馁Y源”，也才能真正體現(xiàn)人才作為“社會關系總和”的本質(zhì)。隨著戶籍制度的解凍、人才市場的建立和完善，人才的流動成為了可能，人才的使用已很難固屬于某一特定組織，人才資源必將變成一種“潛在的共享資源”。特別是隨著經(jīng)濟全球化，人才的流動已不是地區(qū)與地區(qū)之間、單位與單位之間的流動，全球范圍內(nèi)國家與國家之間的人才流動也變成了現(xiàn)實。體制內(nèi)機構與體制外機構之間的人才流動也完全可能。人才流動與否的主動權不是掌握在雇傭人才的機構方面，而是絕對掌握在人才主體一方，關鍵是看雇傭人才的組織機構能否為人才提供讓人才滿意的發(fā)展平臺、工作生活條件以及良好的薪酬待遇等，“理性”的人才正是在流動過程中得到了價值提升。

(三)特定時代的人才資源具有特殊的共性特點

隨著改革開放的深入，社會變得更加開明，每個人才都逐漸成為了一個獨立、理性、自主的個體，都在嘗試關注個體價值實現(xiàn)的同時，去實現(xiàn)組織的目標。他們的工作具有極強的自主性、創(chuàng)造性，并且勞動過程很難監(jiān)控、勞動成果難以衡量，他們具有較強的成就動機、蔑視權威、流動意愿強。這是隨著整個社會環(huán)境的變化而出現(xiàn)的一種共性特征，不管是體制內(nèi)機構，還是體制外機構雇傭他們，都必須認真關注人才的這些時代特性。比如，為了提高全社會人才素質(zhì)及使用效率，鼓勵人才競爭是必要的。但是，具有強烈成就動機的人才勢必會在當今逐漸寬松的人才環(huán)境下拋棄“外在主導型”的人職匹配方式，嘗試“自我主導型”的人職匹配方式，尋求適合自己發(fā)展的平臺。這種內(nèi)外因相互作用的情勢，必然會促使人才流動起來，并且會因為人才對“人職匹配優(yōu)化”的不懈追求，使人才流動在條件許可的情況下成為恒久現(xiàn)象。

正是由于體制內(nèi)人才和體制外人才的本質(zhì)屬性具有高度的一致性，這就決定了開發(fā)管理體制內(nèi)人才和體制外人才具有一定的共性。主要體現(xiàn)在：(1)為人才提供一致的政策環(huán)境、人文環(huán)境等，這主要由政府和全社會來營造；(2)根據(jù)對人才本質(zhì)特點的認識，而采取相應的開發(fā)管理措施的方法論，這主要由雇傭人才的各類組織來實施。當然，由于每個吸引、使用及留住人才的組織千差萬別，其戰(zhàn)略、業(yè)務性質(zhì)、發(fā)展狀況、管理水平等亦參差不齊，這就決定了開發(fā)管理體制內(nèi)人才和體制外人才也具有一定的個性。主要體現(xiàn)在：(1)對人才的“限制性要求”上，每個用人主體在不違背政策法規(guī)的前提下，是可以做出個性化規(guī)定的；(2)對人才的開發(fā)管理技術措施上，每個用人主體都會根據(jù)各自的發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)文化、業(yè)務性質(zhì)、發(fā)展階段、管理水平、人員狀況等，制定個性化的、適合各自特點的人才資源開發(fā)管理制度及具體的管理措施。

這種“共性+個性”的人才資源開發(fā)管理方向，是體制內(nèi)組織和體制外組織在吸引、使用及留住人才的過程中必須面對的挑戰(zhàn)，也是體制內(nèi)人才和體制外人才概念消失，必然逐漸歸于統(tǒng)一的“人才資源”概念的當然動因。

三、當前政府開發(fā)管理體制外人才隊伍的原則及模式建議

盡管體制內(nèi)、外人才概念會逐漸消失，歸屬于統(tǒng)一的“人才資源”概念，但體制外人才作為一種特定社會發(fā)展階段的產(chǎn)物，會在較長的一段時期內(nèi)存在，為了有效發(fā)揮他們在國家建設、社會經(jīng)濟發(fā)展中的特殊作用，有必要從政府層面探討體制外人才的管理原則及模式。

(一)原則

1.堅持黨管人才原則。中共中央國務院《關于進一步加強人才工作的決定》指出：“大力實施人才強國戰(zhàn)略，必須堅持黨管人才原則?！眻猿贮h管人才原則，是人才工作沿著正確方向前進的根本保證。黨管人才主要是管宏觀、管政策、管協(xié)調(diào)、管服務。

2.營造良好環(huán)境原則。人才工作是一項社會系統(tǒng)工程，需要輿論宣傳的大力配合。人才成長和發(fā)揮作用有其自身規(guī)律，需要有正確的輿論導向和良好的社會環(huán)境保障。相對于人才而言，良好的環(huán)境既包括良好的社會環(huán)境，也包括良好的工作環(huán)境。政府主要應強化社會環(huán)境的營造，并通過相應的政策法規(guī)引導雇傭人才的組織為人才創(chuàng)造良好的工作環(huán)境；明確目標，努力營造“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的良好環(huán)境。

3.強化權益監(jiān)督保障原則。應通過建立健全中國特色的人才工作法律法規(guī)體系，監(jiān)督保障體制外人才的合法權益。經(jīng)過20多年的改革探索，我國保障人才權益的法律法規(guī)體系，特別是勞動法規(guī)體系、社會保障體系建設取得了很大成績，已經(jīng)形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的、適應社會主義市場經(jīng)濟基本要求的社會保障體系框架。當前應根據(jù)體制外人才雇傭機構的特殊性，逐漸建立可靠的保障機制；建立多層次的保障體系；建立社會保障管理服務社會化體制。

(二)體制外人才開發(fā)管理模式建議

根據(jù)以上原則，政府開發(fā)管理體制外人才應采用以下基本模式，即“政策引導+.中介服務+.權益監(jiān)督保障”，為體制外人才的價值發(fā)揮營造良好的政策和社會環(huán)境。

1.政策引導。就是通過制定并實施相應的人才政策，為人才建立良好的政策環(huán)境，規(guī)范組織的人才開發(fā)管理行為，保障人才的合法權益，引導人才價值的有效發(fā)揮。尤其是體制外人才的開發(fā)管理工作，政府應開展調(diào)查研究，制定富有針對性的人才開發(fā)管理政策法規(guī)，以防止出現(xiàn)某些侵害人才合法權益的“空擋”、“死角”。根據(jù)調(diào)查，企業(yè)人才認為當前“解決人才檔案、勞動關系、社會保障”是政府在制定企業(yè)人才政策時急需解決的問題。(林澤炎主編，《中國人力資源發(fā)展報告：中國企業(yè)人才優(yōu)先開發(fā)——政策評價與戰(zhàn)略思路》，中國勞動社會保障出版社，2006年8月版。)具體情況見下圖。

政府在制定企業(yè)人才政策時，哪些問題急需解決

2.中介服務。就是通過制定完善市場化、國際化條件下中介組織運行的政策法規(guī)，規(guī)范中介組織的服務行為，為人才的合理流動、法律權益保障、生活和工作關系的平衡等提供便捷的中介服務。

3.權益監(jiān)督保障。就是政府應加大勞動人事政策法規(guī)的執(zhí)法監(jiān)督力度，確實保障人才的合法權益。當前一方面需要加強人才權益方面的調(diào)查研究，不斷制定完善人才權益保障政策法規(guī)；另一方面需要勞動人事政府部門強化執(zhí)法監(jiān)督力度，確保人才的合法權益落到實處。

四、政府管理體制外人才的具體政策措施

政府開發(fā)管理體制外人才采用“政策引導+中介服務+權益監(jiān)督保障”的基本模式，旨在為體制外人才的價值發(fā)揮營造良好的政策和社會環(huán)境，并合理監(jiān)督體制外組織的人才開發(fā)管理的合法性，是外在的，切不可干預人才雇傭組織內(nèi)在的、具體的人才開發(fā)管理制度及措施。

(一)出臺并完善無歧視性人才開發(fā)管理政策

政府在制定人才開發(fā)管理政策法規(guī)時，應逐漸淡化體制內(nèi)和體制外的界線，出臺適用于所有人才資源開發(fā)管理的一般性政策法規(guī)，體現(xiàn)無差別化、無歧視性要求，這是政府在制定、完善人才資源開發(fā)管理政策法規(guī)時必須遵循的共性原則。但是，根據(jù)國家軍事、外交、科技、經(jīng)濟及社會發(fā)展需要，出于戰(zhàn)略性、安全性考慮，與此相關組織聘用此類核心人才時，必須在遵守國家法律法規(guī)的前提下，做出限制性規(guī)定或設計激勵性措施，以防人才個體侵犯組織利益。這是任何組織在雇傭人才的過程中可以堅守的“合法性個性化”原則。當前，一方面需要梳理現(xiàn)存的并在繼續(xù)發(fā)揮作用的各種人才資源開發(fā)管理政策法規(guī)，摒棄歧視性、差異性條款，修改、完善相關法規(guī)。另一方面需要強化調(diào)查研究，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的新情況，不斷補充、完善相關的法規(guī)。

(二)提供快速、便捷的人才中介服務

中介機構作為連接政府和企業(yè)的平臺，在人才資源配置中起著基礎性作用，當前應改變各自為戰(zhàn)、條塊分割的人才市場現(xiàn)狀，建立信息共享、能提供人才供需信息與預測預案服務的全國統(tǒng)一人才市場與人才庫，遵循市場規(guī)律，逐步實現(xiàn)人才市場的專業(yè)化、信息化、制度化。人才中介機構應該優(yōu)化工作流程，提高工作人員素質(zhì)，創(chuàng)新服務內(nèi)容及服務工具，為人才及用人單位提供良好的服務。建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的比較完善的人才市場管理體制；遵循市場發(fā)展規(guī)律，健全與其他要素市場相貫通的人才市場運行機制；健全與政府公共服務相互配套的人才市場服務體系。

(三)鼓勵發(fā)展、規(guī)范體制內(nèi)外人才聯(lián)誼活動組織

條件許可的情況下，應鼓勵定期組織各類人才聯(lián)誼活動，并加以規(guī)范。通過聯(lián)誼活動，加強溝通，宣傳黨的人才政策，網(wǎng)絡人才，為國家建設、社會經(jīng)濟發(fā)展出謀劃策。因此，當前有必要強化活動的組織管理，明確活動主題及目的。

(四)強化體制外人才權益保障狀況監(jiān)督檢查

由于勞動人事執(zhí)法監(jiān)督力度不夠，各類人才合法權益受到侵害時有出現(xiàn)，尤其是體制外人才。各級政府絕不可因為經(jīng)濟發(fā)展的需要，“見利忘法”，侵犯人才的合法權益。當前政府應強化以下工作：首先，大力宣傳各類勞動人事政策法規(guī)；其次，定期對各類組織實施專題性、綜合類人才合法權益監(jiān)督檢查，并對違法組織提出處罰建議；最后，在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)有損人才權益的法規(guī)“死角”、“空白”，及時報告政府有關法規(guī)制定、研究部門。

(五)逐漸打通體制內(nèi)外人才流動渠道

體制內(nèi)人才與體制外人才之間“自由流動”，二者之間的界線逐漸消失，應該是隨著社會發(fā)展和對人才資源開發(fā)管理本質(zhì)的科學認識，人才資源開發(fā)管理的必然發(fā)展規(guī)律，也是我們強化人才資源開發(fā)管理工作的當然趨勢。因此，在營造公平、合理、一致的政策法規(guī)環(huán)境的條件下，應逐漸打通體制內(nèi)外人才自由流動的通道，讓所有用人組織可以根據(jù)各自所提供的資源，自由選聘、使用各自所需要的人才，如此便可以達到“人事相宜、人盡其才、各適其所”的人職匹配優(yōu)化狀態(tài)，這有助于經(jīng)濟社會的發(fā)展，有助于國家實力的增強。當前有必要注意兩方面工作，一方面政府、用人單位應明確各自職責，政府應強化共性的政策環(huán)境建設，用人單位應強化個性化的、對人才的合法性限制規(guī)定和具體的人才資源開發(fā)管理制度建設。另一方面為了促進經(jīng)濟發(fā)展，增強國家實力，當前政府應公平配置資源，有效引導人才向經(jīng)濟建設部門流動。