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摘要：社區(qū)作為社會治理的最基本單元，在重大災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要作用。然而，傳統(tǒng)的的災(zāi)害處理模式逐漸難以適應(yīng)當(dāng)今社會的需求，在新時代的背景下，協(xié)同治理視角下的應(yīng)急管理模式應(yīng)運而生。該模式強(qiáng)調(diào)多元主體力量的共同參與、“自上而下”與“自下而上”治理模式的有機(jī)結(jié)合、以防治兼顧為工作重點，并將應(yīng)急管理納入社區(qū)治理的全過程，以社區(qū)為主體構(gòu)建應(yīng)急管理的協(xié)同機(jī)制，有效地規(guī)避傳統(tǒng)災(zāi)害管理的弊端，促進(jìn)提高社區(qū)應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的能力。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理，城市社區(qū)，應(yīng)急管理

0引言

近年來，世界上各類災(zāi)害呈現(xiàn)多發(fā)性趨勢，給人民群眾的生命和財產(chǎn)安全帶來巨大威脅。2019年病毒的爆發(fā)，給全世界的應(yīng)急管理工作都敲響了警鐘，如何有效地協(xié)同多元主體參與到社會風(fēng)險管理之中，成為國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要命題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社區(qū)作為城市最基本的組成單元，也面臨著越來越多的公共安全隱患。文章通過對我國社區(qū)應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)狀的分析，基于協(xié)同治理理論構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制，從協(xié)同治理的視角下提出相應(yīng)的創(chuàng)新舉措。

1理論概述：協(xié)同治理與城市社區(qū)應(yīng)急管理

協(xié)同治理最早可以追溯到20世紀(jì)70年代德國學(xué)者赫爾曼創(chuàng)立的“協(xié)同學(xué)”，隨著此后在不同領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)與凝聚，“協(xié)同學(xué)”逐漸成為一套現(xiàn)代化的治理理論與互動合作治理模式。［1］協(xié)同治理是指多元主體通過協(xié)調(diào)協(xié)同的方式發(fā)揮各自的優(yōu)勢解決社會復(fù)雜矛盾的治理模式。［2］從政府角度出發(fā)的協(xié)同治理表現(xiàn)為政府部門、社會組織及其他相關(guān)利益組織，為制定與執(zhí)行公共政策所進(jìn)行的協(xié)調(diào)與溝通?；谏鐓^(qū)的協(xié)同治理模式，主要表現(xiàn)為建立多元協(xié)同的社區(qū)治理機(jī)制，在處理矛盾的過程中重視發(fā)揮多元主體的作用。社區(qū)是社會突發(fā)事件的承載地，也是應(yīng)對各類突發(fā)事件的前沿陣地，國家高度重視基層社區(qū)的應(yīng)急管理能力建設(shè)。我國采用“一案三制”的應(yīng)急管理體系，“一案”是指制訂修訂應(yīng)急預(yù)案；“三制”是指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。［3］“一案三制”的綜合應(yīng)急體系很大程度上彌補(bǔ)了分災(zāi)種應(yīng)急響應(yīng)體系的缺陷，但存在適用性差、協(xié)調(diào)機(jī)制匱乏、法律缺位等弊端?，F(xiàn)有社區(qū)應(yīng)急管理模式主要沿襲“一案三制”的宗旨，將社區(qū)作為處理突發(fā)事件的基礎(chǔ)單元，局限于應(yīng)急救災(zāi)的救助屬性。城市社區(qū)應(yīng)急管理是社會應(yīng)急管理體系的重要組成部分，而社區(qū)的基礎(chǔ)性應(yīng)急管理工作卻是社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。

2問題的提出：城市社區(qū)應(yīng)急管理的脆弱性

2．1社區(qū)與社區(qū)居民主體角色的缺失

現(xiàn)有的社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制仍然遵循“自上而下”的運行邏輯，通過嚴(yán)密的科層制機(jī)構(gòu)上傳下達(dá)落實應(yīng)急管理工作，單純地將社區(qū)視為應(yīng)急管控的對象，使社區(qū)在應(yīng)急管理工作中處于被支配地位，忽視了社區(qū)及社區(qū)居民主觀能動性的發(fā)揮。導(dǎo)致對社區(qū)及社區(qū)居民角色的定位模糊，致使在知識技能培訓(xùn)、物資儲備與管理、安全文化知識培訓(xùn)與社區(qū)意識營造方面產(chǎn)生不足。同時會加劇社區(qū)的脆弱性。具體表現(xiàn)在：居民感知風(fēng)險的意識薄弱、居民參與社區(qū)應(yīng)急管理的主觀意識不強(qiáng)、鄰居間的自救互救意識薄弱以及冷漠心態(tài)加劇等。

2．2重處置輕預(yù)防，風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的不足

應(yīng)急管理的救災(zāi)工作是建立起全面、迅速的行動機(jī)制，對風(fēng)險的識別是保證迅速響應(yīng)突發(fā)事件的基礎(chǔ)。我國長期以來都依托于集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，在應(yīng)急管理工作中也加劇了路徑依賴，長期采用重處置輕預(yù)防的工作機(jī)制，導(dǎo)致了對重大風(fēng)險識別防范存在嚴(yán)重缺陷。風(fēng)險預(yù)防作為應(yīng)急管理的第一關(guān)口，對于事件的未來走勢具有重大的參考價值，對其忽視會直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投入降低、制度建設(shè)滯后、潛在性的安全隱患等嚴(yán)重問題。這些問題在社區(qū)表現(xiàn)更甚，社區(qū)處于城市應(yīng)急系統(tǒng)的末端位置，應(yīng)急預(yù)案機(jī)制不健全、預(yù)報預(yù)警缺乏制度化、應(yīng)急管理流程不規(guī)范等問題導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急管理缺乏實效性。

2．3社區(qū)應(yīng)急管理體制的僵化

傳統(tǒng)的社區(qū)在應(yīng)急管理工作上缺乏有效的制度體系，存在體制僵化的問題。社區(qū)內(nèi)部的應(yīng)急管理系統(tǒng)設(shè)置不能與外部的應(yīng)急系統(tǒng)相交互，難以適應(yīng)動態(tài)發(fā)展的變化和危機(jī)。在制度設(shè)置方面，政府主導(dǎo)下的應(yīng)急管理多部門聯(lián)動模式缺失，多頭領(lǐng)導(dǎo)、部門冗雜、責(zé)任人不明等導(dǎo)致信息傳遞失真；在基礎(chǔ)設(shè)施方面，缺乏基礎(chǔ)的安全避災(zāi)建筑，社區(qū)空間布局不符合安全要求；在技術(shù)應(yīng)用方面，風(fēng)險預(yù)報預(yù)警、信息分析與整合技術(shù)應(yīng)用都嚴(yán)重滯后；在社會參與方面，社區(qū)在應(yīng)急管理工作方面缺乏專業(yè)社會力量的參與，缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才，也未能形成政府、社會、社區(qū)的三元有效聯(lián)動機(jī)制。

3分析框架：構(gòu)建城市社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制

3．1協(xié)同主體：強(qiáng)調(diào)社區(qū)民眾與社會力量的參與

在針對社區(qū)的災(zāi)害防治過程中，匯集群眾的智慧，能使得災(zāi)害防治工作事半功倍。首先，對社區(qū)最為了解的群體就是社區(qū)居民，居民能夠幫助應(yīng)急管理部門查漏補(bǔ)缺；其次，在危急災(zāi)害發(fā)生時，社區(qū)民眾之間的互幫互助能夠極大限度地降低災(zāi)害造成的損失；最后，在恢復(fù)階段，居民能幫助相關(guān)部門縮短排查時間，加快災(zāi)后重建速度。志愿者、專家學(xué)者、社會組織等，能為社區(qū)災(zāi)害防治工作提供實質(zhì)性的援助。在災(zāi)害發(fā)生的危難時刻，志愿者充當(dāng)著十分重要的角色，例如在疫情期間自愿承擔(dān)起買菜送菜責(zé)任的社區(qū)聯(lián)絡(luò)員，為社區(qū)居民的生活解燃眉之急。專家學(xué)者提供的專業(yè)知識，是科學(xué)開展社區(qū)應(yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)。

3．2協(xié)同模式：“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合

目前我國城市社區(qū)的應(yīng)急管理體制仍以“自上而下”的模式為主，該機(jī)制僅對于處理規(guī)模較大、災(zāi)害性較嚴(yán)重的大型安全事故具有較高的適用性?！白韵露稀钡哪Ｊ侥軌虺浞终{(diào)動基層的人力物力資源，但在面對重大風(fēng)險事故時，基層能發(fā)揮的作用是有限的。“自上而下”的科學(xué)部署能夠提高救災(zāi)的統(tǒng)一性和有效性，能夠調(diào)動全社會的資源解決災(zāi)害風(fēng)險的緊急問題，解決人力、物力、財力資源不足的問題。而“自下而上”的社會基層力量動員能夠提高基層民眾對防范風(fēng)險的積極性和主動性，最大程度上降低災(zāi)害損失，提高抗災(zāi)能力。因此，“自上而下”與“自下而上”有機(jī)結(jié)合能實現(xiàn)合理規(guī)避風(fēng)險的利益最大化。

3．3協(xié)同內(nèi)容：以防治兼顧為工作重點

傳統(tǒng)的社區(qū)應(yīng)急管理模式具有“重處置輕預(yù)防”的特征，過于重視災(zāi)后的救治工作，而忽視了對災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)警預(yù)報。事實上，災(zāi)害的預(yù)防工作與治理工作同等重要，一方面，面對地震、洪水等無法避免的自然災(zāi)害，在有關(guān)部門及時的預(yù)警預(yù)報下，相關(guān)人群能充分地做好準(zhǔn)備工作，在災(zāi)害發(fā)生前有序地開展工作安排，最大限度地減少人力和物力的損失；另一方面，在火災(zāi)等人為因素造成的重大事故面前，建立健全完善的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制十分必要．“防治兼顧”策略在應(yīng)急管理工作實踐中具有較高的實用性。

3．4協(xié)同績效：將社區(qū)應(yīng)急管理納入社區(qū)治理全過程

社區(qū)作為社會最基層的治理單元，在社會治理中發(fā)揮著重要的作用，而常年來社區(qū)應(yīng)急治理這一環(huán)并未納入社區(qū)治理的過程之中。社區(qū)的安全與穩(wěn)定是社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，推動風(fēng)險應(yīng)急防范常態(tài)化，是促進(jìn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的前提。增加社區(qū)內(nèi)部的災(zāi)害防護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，將備災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)防護(hù)內(nèi)容融入社區(qū)安全宣傳教育、將災(zāi)害防治績效考核落到實處；強(qiáng)化社區(qū)居民的預(yù)警意識，深化“防范災(zāi)害從我做起”的理念，提升居民的自救與他救技能，使其在關(guān)鍵時刻能最大化地減少損失；實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部的應(yīng)急物資儲備常態(tài)化、加強(qiáng)基礎(chǔ)安全設(shè)施建設(shè)也有利于提高社區(qū)應(yīng)對災(zāi)害的抵御能力。

4協(xié)同治理機(jī)制下城市社區(qū)應(yīng)急管理的創(chuàng)新路徑

4．1動員多元主體，匯聚各方形成合力

社會信任雖然對社區(qū)治理發(fā)揮著重要影響，但其影響是借由中間機(jī)制實現(xiàn)的，例如社區(qū)居委會會對社區(qū)治理效應(yīng)產(chǎn)生一定的影響。［4］首先，社區(qū)應(yīng)急管理工作必須充分發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用，黨員要引領(lǐng)和帶動社區(qū)居民。其次，社區(qū)居民是社區(qū)發(fā)展與治理的基礎(chǔ)，群眾的力量與智慧是不容忽視的，必須讓社區(qū)居民參與到社區(qū)應(yīng)急管理工作環(huán)節(jié)中。再次，社區(qū)居委會、業(yè)委會是匯聚群眾意見、傳達(dá)上級指示的最佳聯(lián)絡(luò)員，能在社區(qū)應(yīng)急管理工作的宣傳與實施上發(fā)揮較大的效力。最后，社區(qū)社會組織是社會力量的代表，社區(qū)應(yīng)急管理工作離不開社會組織的支持，政府應(yīng)當(dāng)孵化鼓勵基層社區(qū)的風(fēng)險防治社會組織，以匯聚社會各方的力量，形成社區(qū)應(yīng)急管理的最大合力。

4．2重視協(xié)同理論，建立健全應(yīng)急管理聯(lián)動與協(xié)同機(jī)制

協(xié)同理論重視整體的運作與整合，突發(fā)事件不受地域的限制，既要求社區(qū)內(nèi)部做好聯(lián)動與協(xié)同，又要求管轄區(qū)合理地指揮和安排。應(yīng)急事件的突發(fā)性、不確定性決定了應(yīng)急管理工作的復(fù)雜性，需要建立開放性、多元化、適應(yīng)性強(qiáng)的動態(tài)協(xié)同機(jī)制。建立基層跨區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動與指揮協(xié)同，當(dāng)僅憑社區(qū)自身無法有效地完成應(yīng)急管理工作時，社區(qū)除了向上級領(lǐng)導(dǎo)部門請求援助與支持，還可以向就近區(qū)域管轄的社區(qū)請求援助。通過明確區(qū)域內(nèi)與跨區(qū)域的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，在應(yīng)急處理過程中，實現(xiàn)應(yīng)急物資、人力資源、技術(shù)資源的有效共享，以最大限度地提高對突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)對能力。

4．3動態(tài)評估，建立健全多元主體持續(xù)學(xué)習(xí)機(jī)制

建立識別、評估與預(yù)防風(fēng)險的持續(xù)學(xué)習(xí)機(jī)制。應(yīng)對未來不確定的風(fēng)險，必須有將知識與經(jīng)驗進(jìn)行實踐轉(zhuǎn)化的能力，這樣的能力離不開科學(xué)的危機(jī)管理知識、對危機(jī)處理的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)、對事件處理的反思拓展。在學(xué)習(xí)主體方面，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)與社會專業(yè)力量進(jìn)行有效整合，形成多元協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)力量，積極推動多元主體之間的信息和資源共享；在學(xué)習(xí)內(nèi)容方面，單一書本性學(xué)習(xí)、處理危機(jī)的事后性學(xué)習(xí)等傳統(tǒng)學(xué)習(xí)模式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變，應(yīng)急管理學(xué)習(xí)應(yīng)當(dāng)貫徹危機(jī)管理的全過程；在學(xué)習(xí)機(jī)制方面，建立以問題為導(dǎo)向、從風(fēng)險識別到全面恢復(fù)、從主要責(zé)任單位到全域的立體化學(xué)習(xí)機(jī)制，不斷提高社區(qū)的學(xué)習(xí)與適應(yīng)能力。

4．4科技賦能，提升社區(qū)應(yīng)急管理專業(yè)化水平

隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，科技成為各個行業(yè)領(lǐng)域爭相追逐的一環(huán)。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，新興的科學(xué)技術(shù)可以貫徹到風(fēng)險預(yù)警預(yù)報、資源高效共享、安全系數(shù)評估等多個方面，為社區(qū)應(yīng)急管理注入新的能量。具體可以采取以下措施：建立信息化的社區(qū)風(fēng)險動態(tài)識別平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新型技術(shù)，全面感知社區(qū)內(nèi)部潛在風(fēng)險并分析，對社區(qū)的安全狀態(tài)進(jìn)行實時監(jiān)控和動態(tài)預(yù)警預(yù)報；促進(jìn)數(shù)據(jù)的融合和應(yīng)急物資的智慧化應(yīng)用，通過大數(shù)據(jù)提高應(yīng)急物資資源調(diào)度的效能，依托不同的信息技術(shù)，分析不同類型的信息物資資源，實現(xiàn)跨區(qū)域的信息數(shù)據(jù)共享；模擬分析危機(jī)應(yīng)對的最佳方案，提高資源的利用效能。

5結(jié)語

通過對城市社區(qū)應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)狀的分析，針對管理主體不明、管理機(jī)制固化、民眾意識匱乏等問題提出相應(yīng)舉措，為提高社區(qū)的備災(zāi)救災(zāi)水平建言獻(xiàn)策。但建設(shè)安全高效的社區(qū)應(yīng)急管理體系是一個漸進(jìn)的過程，需要持續(xù)有效的動態(tài)評估發(fā)展機(jī)制。因此，繼續(xù)探索社區(qū)應(yīng)急管理工作的科學(xué)評估指標(biāo)體系，研究判斷社區(qū)安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急管理理念宣傳、居民自救意識等，有助于進(jìn)一步提升社區(qū)的應(yīng)急管理水平。

參考文獻(xiàn)

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作者：吳彤 單位：廣西師范大學(xué)