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政協(xié)委員蔡繼明教授指出集體土地四大弊端建議推進(jìn)農(nóng)地制度改革試點(diǎn)

現(xiàn)有農(nóng)村土地制度有四大弊端：

1、事實上，集體土地所有權(quán)主體不明確

2、農(nóng)民對集體所有的土地只有承包權(quán)，而不能以所承包的土地做抵押進(jìn)行貸款

3、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不利于土地資源在全社會范圍內(nèi)合理配置

4、農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。這一方面會阻礙城市化進(jìn)程，因為農(nóng)民為了保留土地承包權(quán)而寧可放棄在大中城市定居的機(jī)會；另一方面也不利于農(nóng)村實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。今年以來，三農(nóng)問題成為人們議論的最大熱點(diǎn)。人們沒有忘記，前任總理朱镕基在任期的最后一年不得不承認(rèn)三農(nóng)問題是他最頭痛的問題。本屆總理一上任則表示要把三農(nóng)問題當(dāng)作經(jīng)濟(jì)工作的重中之重；中共中央2004年1號文件則以增加農(nóng)民收入作為標(biāo)題，強(qiáng)調(diào)把增加農(nóng)民收入作為衡量工作成效的一個重要標(biāo)準(zhǔn)……

其實，人們對三農(nóng)問題的關(guān)注由來已久：若從1996年“三農(nóng)問題”這個概念的正式提出算起，至今也有8年了；若從1991年開始農(nóng)民負(fù)擔(dān)的調(diào)研算起，至今也有13年了；若從1985年農(nóng)村政策研究部門提出“打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)算起，至今就將近20年了。那么，為什么近20年來，我們幾乎年年喊三農(nóng)，從1982年至1986年中央連續(xù)發(fā)出了有關(guān)三農(nóng)問題的5個1號文件，乃至在時隔8年之后又專門以增加農(nóng)民收入為主題發(fā)出了第6個1號文件，而三農(nóng)問題不但沒有從根本上解決，反而越來越嚴(yán)重？1997年農(nóng)民的人均純收入為2090元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為5160元，兩者的收入差距為1∶2.47，2003年農(nóng)民的人均收入為2622元，城鎮(zhèn)居民為8500元，差距已擴(kuò)大為3.24∶1。

與此同時，盡管我們年年都強(qiáng)調(diào)要保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)不受侵犯，但實際上耕地正在以越來越快的速度在減少，農(nóng)民的土地承包權(quán)不斷受到侵犯。據(jù)國土資源部提供的數(shù)字：2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73％；其中40％的上訪人訴說的是征地糾紛問題，這里面又有87％反映的是征地補(bǔ)償安置問題。國家信訪局去年受理土地征用的初信初訪4116件，大部分聚焦在失地、失業(yè)問題上。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示：最近兩年，關(guān)于征地、土地流轉(zhuǎn)等問題的信訪始終占總量的一半以上。另一方面，我國農(nóng)村的土地經(jīng)營規(guī)模一直非常狹小，每個農(nóng)戶平均不過0.5公頃，而美國是我國的400倍以上，歐盟是我國的40倍以上，即使是日本和韓國，也分別比我國高2.5倍和2.2倍以上。

清華大學(xué)蔡繼明教授認(rèn)為，改革開放25年來，三農(nóng)問題的解決之所以成效甚微，一個重要原因就是忽略或回避了農(nóng)村土地制度的變革。無論是農(nóng)民收入增長緩慢，還是城市化進(jìn)程緩慢，無論是農(nóng)民的土地權(quán)益被侵犯，還是農(nóng)村的土地經(jīng)營規(guī)模狹小，無一不是和現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的弊端聯(lián)系在一起的。

蔡繼明指出，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度至少有如下四大弊端：

1、集體土地所有權(quán)主體不明確?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！边@些表述雖然肯定了目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三級所有，隊為基礎(chǔ)的現(xiàn)狀，但目前普遍存在如下問題：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機(jī)關(guān)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟誰是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表也就模糊不清了；

二是村民小組雖是基礎(chǔ)，但一沒有法律地位，二沒有經(jīng)濟(jì)核算形式，三沒有辦公地點(diǎn)，有的甚至連小組長也沒有，遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權(quán)由誰來行使？怎么行使？

正是由于作為集體成員的農(nóng)民個人對集體所有的土地原則上沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，而集體土地的所有者又是缺位的或虛構(gòu)的，所以，本來對集體土地僅僅具有經(jīng)營、管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會，便往往以集體所有者的名義為農(nóng)民做主，在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機(jī)動地的處置中侵害農(nóng)民的利益。公務(wù)員之家版權(quán)所有

2、農(nóng)民對集體所有的土地只有承包權(quán)，而不能以所承包的土地做抵押進(jìn)行貸款，這是造成目前農(nóng)民貸款難的一個重要原因。

3、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不利于土地資源在全社會范圍內(nèi)合理配置。一方面，集體土地的所有權(quán)不能在不同集體（鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村）之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農(nóng)民的土地承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但由于土地承包法規(guī)定土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓期不得超過承包期，這就限制了人們對土地的長期投資，特別是限制了城市資本向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。

4、2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。這一方面會阻礙城市化進(jìn)程，因為農(nóng)民為了保留土地承包權(quán)而寧可放棄在大中城市定居的機(jī)會；另一方面也不利于農(nóng)村實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

盡管如何推進(jìn)農(nóng)村土地制度的變革人們眾說紛紜，提出了諸多方案，其中，有的主張實行私有化，有的主張國家所有農(nóng)民永佃，有的主張繼續(xù)維持農(nóng)村土地集體所有，但實行土地股份合作制。有一點(diǎn)似乎是明確的：三農(nóng)問題的根本解決，繞不過農(nóng)村土地制度的變革。為此，蔡繼明教授建議，一方面深入開展有關(guān)農(nóng)村土地制度變革的理論研究和討論，鼓勵各種觀點(diǎn)和方案互相爭論、互相競爭；另一方面，在實踐中積極組織農(nóng)地制度改革的試點(diǎn)，根據(jù)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同的土地資源稟賦，試行不同的農(nóng)地制度改革方案，取得成功經(jīng)驗后適時推廣?？傊嬲龔母旧媳Ｗo(hù)農(nóng)民的權(quán)益，要有效地解決三農(nóng)問題，要從數(shù)量上減少農(nóng)民，加快城市化進(jìn)程，從而在本世紀(jì)20年代全面建成小康社會，在50年代基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，從現(xiàn)在起，必須著手花大力氣解決農(nóng)村的土地問題。