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摘要:稅費(fèi)改革及農(nóng)業(yè)稅取消之后，在財(cái)政短缺的壓力之下，部分鄉(xiāng)村為減少村級支出，出臺了撤銷村民組長的制度安排。但在目前的制度環(huán)境下，實(shí)施撤銷村民組長這一強(qiáng)制性制度變遷的條件尚未具備。若勉力為之，則會導(dǎo)致制度變遷成本過高、基層治理弱化、村莊本土資源遭受破壞等問題。在農(nóng)村社會發(fā)生根本性變遷之前，“大組長，小村部”的鄉(xiāng)村治理模式更有利于農(nóng)村發(fā)展。完善村組制度，健全村級組織，應(yīng)該堅(jiān)持財(cái)力支持與村治改革雙管齊下、現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性互相交融、思想工作與激勵(lì)機(jī)制相得益彰三大原則。

關(guān)鍵詞：組長；村治改革；制度變遷；熟人社會

筆者于近日走訪了湖南省洞庭湖區(qū)的部分鄉(xiāng)村，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)非常有意思的問題：自農(nóng)村稅費(fèi)改革及農(nóng)業(yè)稅取消之后，一些鄉(xiāng)村為緩解財(cái)政窘迫的局面，于近兩年紛紛采取了撤銷村民組長的措施，以減少村級財(cái)政支出。但令人疑惑的是，一些地方在撤銷了村民組長之后，時(shí)隔不久又恢復(fù)了村民組長制度。如此反復(fù)了好幾次，卻始終沒有能夠讓村民組長“消失”。撤銷村民組長產(chǎn)生了哪些問題？村民組長為何屢撤不“消”？中國鄉(xiāng)村治理模式的的未來走向如何？這些問題促成了本文的研究。

一、撤銷組長產(chǎn)生的問題

一些鄉(xiāng)村為了節(jié)約村組干部的報(bào)酬，減少村級財(cái)政支出，實(shí)行村組合并，撤銷村民組長，由此產(chǎn)生了一系列問題。

（一）制度變遷得不償失

制度變遷能否獲得正收益是衡量制度變遷成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。理想村級組織必須是運(yùn)作成本最低、運(yùn)作效率最高的村級組織。[1]而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)村在推行撤銷村民組長這一強(qiáng)制性制度變遷時(shí)，所導(dǎo)致的結(jié)局卻是負(fù)收益。

F村的一位老支書曾給筆者算了一筆“帳”。從村組干部的工資支出來看，若把村民組長撤銷，則至少需要6名村干部（包括1名會計(jì)）才能夠比較好的管理本村事務(wù)。每一位村干部的工資平均為3500元/年，那么6名村干部的工資總支出則為21000元/年。此外，該老支書還告訴筆者，在撤銷村民組長的情況下，因各農(nóng)戶農(nóng)田用水時(shí)缺乏監(jiān)督而產(chǎn)生的水資源浪費(fèi)大約為15000元/年（該地區(qū)普遍實(shí)行集體灌溉，每畝地每年需交水費(fèi)20元）。把村干部的總工資和浪費(fèi)的水資源價(jià)值這兩項(xiàng)加總，總成本為36000元/年。

而在設(shè)立村民組長（F村共有13個(gè)村民小組，每名組長的報(bào)酬為1000元/年）的情況下，則只需要3名村干部管理本村事務(wù)就足夠了。此時(shí)村里的年工資總支出為23500元（13名村民組長的總工資與3名村干部的總工資之和）。同撤銷村民組長的情形相比，設(shè)立村民組長時(shí)村里每年運(yùn)行的總成本可以節(jié)約將近12500元。

由此可見，部分鄉(xiāng)村撤銷村民組長是“好心辦了壞事”，不僅沒有減少村里的支出，反而使鄉(xiāng)村財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化。

（二）弱化鄉(xiāng)村基層治理

實(shí)行稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村收入進(jìn)一步減少，其自身運(yùn)轉(zhuǎn)及控制能力大大削弱。此時(shí)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該以“強(qiáng)村”為取向。[2]若再撤銷于鄉(xiāng)村治理中充擔(dān)重要角色的村民組長，無異于“雪上加霜”，將鄉(xiāng)村基層治理進(jìn)一步引入困境之中。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給削弱

農(nóng)村公共產(chǎn)品為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。村民組長作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要供給主體之一，在其中發(fā)揮著獨(dú)特的、不可替代的作用。他們?yōu)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展提供了大量的公共服務(wù)，如技術(shù)培訓(xùn)、種子定購、農(nóng)作物病蟲害防治、組織農(nóng)村水利建設(shè)等等。在農(nóng)村與城市非均衡發(fā)展的情形下，國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入嚴(yán)重短缺。而且，稅費(fèi)改革及農(nóng)業(yè)稅取消之后，縣鄉(xiāng)政府更會以此為理由不向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。此時(shí)，若撤銷村民組長，必將再次削弱農(nóng)民的合作能力，再度破壞農(nóng)村本就脆弱的“造血”機(jī)制，對鄉(xiāng)村建設(shè)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。

2.農(nóng)民利益表達(dá)渠道中斷

農(nóng)民利益表達(dá)是農(nóng)民群體爭取和維護(hù)自身利益的前提。在特定的語境下，它不僅是農(nóng)民致富與農(nóng)村發(fā)展的重要條件，同時(shí)還是農(nóng)村社會的一種“穩(wěn)定劑”。對于教育文化程度普遍較低的農(nóng)民來說，具有一定“代言”功能的村民組長（上傳下達(dá)，反映農(nóng)民的心聲和需要）長期以來成了農(nóng)民寄托希望之處。撤銷村民組長，也即等于中斷了農(nóng)民的利益表達(dá)渠道。此時(shí)，農(nóng)民只有通過上訪等非正?；氖侄危ǖ珔s可能是合法的途徑）來爭取和維護(hù)自身利益。長此以往，必將造成社會關(guān)系日益緊張，威脅農(nóng)村乃至整個(gè)社會的穩(wěn)定。

有人認(rèn)為，撤銷村民組長以后，農(nóng)民仍然可以向村干部們反映意見和問題，其利益表達(dá)渠道仍然暢通無阻。而筆者卻不以為然，因?yàn)椋阂环矫妫蜂N村民組長之后，村委會干部必須直接面對眾多農(nóng)戶，再加上農(nóng)村工作本身的繁重性和復(fù)雜性，村干部根本就不可能有多少精力和時(shí)間去處理農(nóng)民的意見和訴求；另一方面，村委會雖然不是政府，村干部雖然不是官員，但是許多村干部的“官僚化”傾向卻比較嚴(yán)重，對村民愛理不理。因此，當(dāng)村民向村干部反映意見時(shí)，很可能如某位村民所說“……光靠村干部是不行的，他們才懶得管……”。

（三）擾亂村莊和諧秩序

鄉(xiāng)村社會在漫長的歷史演進(jìn)過程中，逐漸新成了一個(gè)個(gè)或大或小的聚落（也即是我們常說的自然村）。我國的村民小組大多依自然村落而建。在很多鄉(xiāng)村地區(qū)一個(gè)自然村往往就是一個(gè)村民小組。而撤銷村民組長，把各個(gè)村民小組合并到一起，由地域、空間上的變動導(dǎo)致了村莊原有的和諧秩序遭到破壞。

1.增加村民交往成本

在一個(gè)村民小組或自然村落之中，村民們世世代代生活在一起。這就決定了村民小組事實(shí)上不僅僅是一個(gè)行政建制，而且是一個(gè)真正的熟人社會。在這個(gè)熟人社會里，血緣和地緣把村民們“捆綁”在一起，他們共享一種村落文化，共同參與人情往來，由此獲得一種相互認(rèn)同感和歸依感。村民小組合并之后，村民往往難以適應(yīng)由“熟人社會”向“陌生人社會”的轉(zhuǎn)變，村民之間的相互認(rèn)同感被大幅度削弱，村民之間的交往成本也就隨之增加。

2．稀釋村莊本土資源

如前所述，在村民小組這一熟人社會中，村民們世世代代共同生活起居，由此產(chǎn)生了共同的聚落意識和文化觀念（我們可稱之為村莊的本土資源）。這種聚落意識和文化觀念在鄉(xiāng)村社會的生活和穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。而撤銷村民組長、合并村民小組就改變了村民已經(jīng)習(xí)慣的各種資源的活動范圍，破壞了本就比較稀缺的村莊本土資源,擾亂了其固有的和諧秩序。[3]其結(jié)果將不利于農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。

二、村組制度的歷史詮釋

20世紀(jì)70年代末80年代初，村委會和村民小組制度在中國廣大農(nóng)村社會普遍建立。在筆者看來，村組制度在中國的建立固然有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)（從根本上說，中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況也是歷史長期發(fā)展的產(chǎn)物），同時(shí)更是有其內(nèi)在的歷史邏輯。

（一）保甲制是其基本歷史淵源

保甲制度產(chǎn)生于中國古代封建社會，是利用家族制度和倫理觀念建立基層行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)治的一種社會管理制度。它的本質(zhì)特征是以“戶”即家庭為社會組織的基本單位，以一定的戶數(shù)組成甲，再由甲組成保。雖然各個(gè)朝代、各個(gè)時(shí)期的保甲制度不盡相同，但其結(jié)構(gòu)與組織形式大體相當(dāng)。自宋朝以后，歷代封建統(tǒng)治階級都利用保甲制度來維護(hù)和強(qiáng)化其對地方基層的控制。在筆者看來，保甲制的產(chǎn)生不僅有著深厚的經(jīng)濟(jì)根源，而且還有其政治上的需要。

1.小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是其經(jīng)濟(jì)根源

分散性是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。在一個(gè)個(gè)分散的經(jīng)濟(jì)體之中，人們世世代代共同生產(chǎn)，共同生活，“日出而作，日落而息”。因?yàn)槟軌蜃越o自足，他們很少甚至從來不和外界交往，由此而形成了各具特色的自然村落。正是這些分散的自然村落為保甲制度的實(shí)施提供了必要性和可能性。在眾多地方，保甲制度正是基于這些分散的經(jīng)濟(jì)體而建立的。

2.國家控制是其政治根源

從政治上看，保甲制度的推行是為了滿足統(tǒng)治階級穩(wěn)定社會、鞏固政權(quán)的需要。統(tǒng)治者在基層社會設(shè)立保甲，將國家的觸角伸到基層，在社會最基層形成一道嚴(yán)密的監(jiān)視網(wǎng)，有利于“察言觀色”，掌握民情，并隨時(shí)應(yīng)付社會動亂，從而達(dá)到“可為增進(jìn)地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無一家無一人不得其治焉。”[4]

所以，在經(jīng)濟(jì)和政治這兩方面的因素的作用下，保甲制的產(chǎn)生也就有其必然性了。此外，保甲制度雖然主要是靠行政權(quán)力強(qiáng)制設(shè)置的，但統(tǒng)治者在設(shè)立保甲時(shí)也往往要考慮地緣、聚落因素。

（二）生產(chǎn)隊(duì)制是其直接歷史淵源

建國初期，為了舉全國之力加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“早日實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義”，國家在廣大農(nóng)村設(shè)立，建立生產(chǎn)大隊(duì)。和生產(chǎn)隊(duì)制度在中國的建立，主要有以下兩個(gè)方面的原因：

1.蘇聯(lián)模式的影響

二戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)因其在戰(zhàn)爭中的巨大貢獻(xiàn)及其在社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所取得的驕人成就，順理成章地成為世界社會主義陣營的“領(lǐng)頭羊”。在蘇聯(lián)掌握社會主義政治、經(jīng)濟(jì)和話語霸權(quán)的情況下，中國作為世界社會主義陣營中的一員，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、制度設(shè)計(jì)方面也不可能不受到蘇聯(lián)模式的影響。及其下設(shè)的生產(chǎn)大隊(duì)制度作為社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的基本政治制度，也就自然而然的被移植到了我國。當(dāng)然，這種制度移植在較大程度上是由統(tǒng)治階級的偏好及其意識形態(tài)所推動的。

2.發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要

建國初期，由于長期的戰(zhàn)亂及統(tǒng)治的腐敗，舊社會留給廣大人民的是一幅千瘡百孔、滿目瘡痍的爛攤子。此時(shí)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義提供強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)是擺在黨、國家和人民面前最緊迫的任務(wù)。及生產(chǎn)隊(duì)制度在蘇聯(lián)實(shí)踐了多年，已充分顯示出其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的優(yōu)越性，如決策效率高、力量集中等等。在當(dāng)時(shí)的情況下，在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上建立和生產(chǎn)隊(duì)，客觀上推動了國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。當(dāng)然，和生產(chǎn)隊(duì)制度在中國存在的時(shí)間并不長。改革開放以后，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的隨之解體，而原來的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)制度也就演變?yōu)榇逦瘯痛迕裥〗M制度。

考察中國基層組織制度演變的歷史過程，我們可以發(fā)現(xiàn)：一方面，保甲制中的“甲”、生產(chǎn)隊(duì)制中的“生產(chǎn)小隊(duì)”和村組制中的“村民小組”大多依自然村落而建。在沒有發(fā)生大規(guī)模社會流動的鄉(xiāng)村，許多的村民小組就是以前建立的“甲”和“生產(chǎn)隊(duì)”的“遺址”（也就是說，以前建立“甲”和“生產(chǎn)隊(duì)”的自然村落后來又演變?yōu)榇迕裥〗M）。這就說明，保甲制、生產(chǎn)隊(duì)制和村組制具有很強(qiáng)的同構(gòu)性；另一方面，作為在不同時(shí)代背景下產(chǎn)生的這三種制度，它們在性質(zhì)、功能上又有較大的區(qū)別。筆者認(rèn)為，保甲制側(cè)重于“控制”，生產(chǎn)隊(duì)制側(cè)重于“生產(chǎn)”，而村組制度側(cè)重于“服務(wù)與管理”。同時(shí)，雖然這三種制度在性質(zhì)、功能上各自有所側(cè)重，但他們都具有“穩(wěn)定”的功能，充擔(dān)著基層社會的“穩(wěn)定劑”。

由此可見，我國的村組制度不僅具有穩(wěn)固的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而且還擁有深厚的歷史淵源。正是這種深厚的歷史淵源，使得它在中國鄉(xiāng)土社會的土壤中茁壯成長，并一直保持著旺盛的生命力。

三、組長為何屢撤不“消”

目前，部分鄉(xiāng)村為節(jié)約村級財(cái)政支出，緩解財(cái)政困境，試圖實(shí)施撤銷村民組長這一強(qiáng)制性制度變遷。但眾多地方卻是無功而返。究其主要原因：

（一）制度變遷與基層需求的矛盾

由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，其成功的前提是該項(xiàng)制度必須符合社會群體的需要，否則便會導(dǎo)致制度供給的低效甚至無效，對社會發(fā)展造成極大的破壞。

1.實(shí)踐證明農(nóng)民需要組長

村民組長制度作為我國農(nóng)村基層的一種制度安排，其初衷就是為了滿足農(nóng)民需要和農(nóng)村社會發(fā)展需求的。長期以來，村民組長在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中扮演者重要角色：落實(shí)黨和國家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策；向上級反映農(nóng)民的意見和需要；增強(qiáng)農(nóng)民合作能力，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)；為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)及濟(jì)貧扶困等等。實(shí)踐已經(jīng)充分證明：農(nóng)民不僅需要村民組長，而且迫切期待著組長在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更大的作用！

2.制度變遷扭曲基層需求

我國目前仍然有將近9億人生活在農(nóng)村。大部分地區(qū)尤其是中西部地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況將長期持續(xù)。這是我們目前乃至今后較長時(shí)期內(nèi)最大的國情。在農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況沒有得到根本改觀的情況下，我們的鄉(xiāng)村治理依然離不開村民組長。尤其是在農(nóng)民自組織程度仍然較低、談判能力依然較弱的今天，更加需要村民組長來維護(hù)農(nóng)民利益、推動農(nóng)村發(fā)展。在筆者走訪的F村，曾有一位農(nóng)民這樣抱怨：“我不明白他們（指上級政府）為什么想撤銷村民組長……有組長的話，我們有什么問題找人也方便一些……光靠村干部是不行的，它們才懶得管……”。

因此，部分鄉(xiāng)村實(shí)施撤銷村民組長這樣一種強(qiáng)制性制度變遷，忽視了農(nóng)民需求，違背了農(nóng)民的意愿。而作為一項(xiàng)違背民意的制度安排，其成功的勝算有多大我們可想而知。

（二）制度安排受路徑依賴的制約

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，一個(gè)具有正反饋機(jī)制的體系，一旦在外部偶然性影響下被系統(tǒng)所吸納，就會產(chǎn)生一種“路徑依賴”。在制度環(huán)境沒有發(fā)生足夠變動、相關(guān)配套措施沒有出臺之時(shí)，該制度安排就會沿著其固有路徑發(fā)展下去，而很難被新的乃至更優(yōu)的制度安排所取代。

我國村民組長制度有著幾千年的歷史淵源和將近三十年的實(shí)踐基礎(chǔ)，已經(jīng)深深地扎根在我國廣大的鄉(xiāng)土社會之中。而在目前乃至較長的時(shí)期內(nèi)，我國的鄉(xiāng)村社會性質(zhì)仍將不可能發(fā)生“質(zhì)”的飛躍。

1.小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況將長期持續(xù)

如前所述，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是我國封建社會保甲制度產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源。而目前，較大范圍的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍然構(gòu)成了我國村組制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。雖然我國疆域廣闊，但大多為山區(qū)和丘陵地帶，只有部分適合現(xiàn)代化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)大生產(chǎn)的平原地區(qū)。這樣的自然地理?xiàng)l件使得我國廣大地區(qū)（尤其是中西部地區(qū)）小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況將長期持續(xù)。即使在某些農(nóng)耕區(qū)已經(jīng)使用插秧機(jī)、收割機(jī)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，但這種使用大多僅限于小范圍、小規(guī)模的使用，無法形成規(guī)模效應(yīng)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性并沒有得到較大的改觀。

2．大規(guī)模農(nóng)民流動無法發(fā)生

雖然近幾年有大量農(nóng)民進(jìn)城打工，但他們大多“離土不離鄉(xiāng)”。在農(nóng)民享受次國民待遇的情況下，他們中的大部分都不可能跳出“農(nóng)門”。而且，隨著稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施，回鄉(xiāng)種田相比以前稍為“有利可圖”，有較多農(nóng)民又紛紛返鄉(xiāng)種田，以致一些地方甚至出現(xiàn)了“民工荒”現(xiàn)象。因此，緩慢的城市化進(jìn)程，長期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況，消除了短時(shí)期內(nèi)大規(guī)模農(nóng)民流動發(fā)生的可能性。而農(nóng)民無法大規(guī)模流動又反過來制約著城市化進(jìn)程，維持著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況。

所以，在我國鄉(xiāng)村社會環(huán)境發(fā)生質(zhì)變、鄉(xiāng)村治理模式得以轉(zhuǎn)型之前，為了節(jié)約區(qū)區(qū)村民組長的報(bào)酬而試圖撤銷村民組長的行為，必將是徒勞無功的。

（三）制度變遷遭受村干部的阻力

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)村在撤銷村民組長之后又不得不恢復(fù)，村委會干部也是其重要阻力之一。這主要表現(xiàn)在：

1.村干部的工作難度加大

目前，一個(gè)村民小組一般下轄農(nóng)戶約為10-20戶。一般來講，一個(gè)村民組長管理這10-20戶農(nóng)戶是不成問題的。而如果把村民組長撤銷，讓村委會干部直接面對這么多分散的農(nóng)戶（筆者所走訪的幾個(gè)村都有400-500個(gè)農(nóng)戶），就會出現(xiàn)村委會管理幅度過大的問題，讓村干部工作感到非常吃力。C村村委會某委員同筆者談到:“在以前撤銷組長的時(shí)候，我們村委會就這么幾個(gè)人，工作起來難度比較大。而且農(nóng)村社會的工作本來就不好做……”。

2.報(bào)酬與工作量的不協(xié)調(diào)

一些地方在撤銷村民組長之后，村干部的工作量加大了，但他們的工資卻沒有得到相應(yīng)的增加。這導(dǎo)致村干部們心里不滿與失衡。在增加報(bào)酬的要求沒有得到滿足的情況下，部分村干部因此而消極怠工、敷衍了事，甚至強(qiáng)烈要求重新設(shè)立村民組長。

由是觀之，村民組長制度作為中國特定國情的產(chǎn)物，在目前乃至今后一段時(shí)期，仍不宜撤銷。村民組長制度的關(guān)鍵問題不在于其“存與廢”，而在于在目前的條件下我們應(yīng)該怎樣進(jìn)一步去完善它。

四、村組制度的未來走向

村民組長制度深厚的歷史淵源及其穩(wěn)固的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，決定了它在當(dāng)代中國的鄉(xiāng)村社會仍然具有頑強(qiáng)的生命力。在中國村治變革的大潮中，村民組長制度的未來走向值得我們深入思索。在筆者看來，當(dāng)前我國村組制度主要存在著兩個(gè)問題:一是許多村民尤其是年輕人不愿當(dāng)組長，使村民組長制度陷入“朝中無人”的困境；二是村民組長隊(duì)伍整體素質(zhì)（主要指文化水平）仍然較低。解決這些問題，健全村民組長制度與村級組織，要求我們重點(diǎn)把握好以下三個(gè)原則：

（一）村治改革與財(cái)力支持雙管齊下

農(nóng)村稅費(fèi)改革及農(nóng)業(yè)稅取消之后，為緩解、擺脫鄉(xiāng)村財(cái)政的困境，必須從內(nèi)外兩方面來采取措施。從內(nèi)部來看，需要改革、健全村級組織；從外部來看，需要中央和地方政府加大對鄉(xiāng)村的財(cái)政支持力度。

1.村治改革宜合村但不宜并組

稅費(fèi)改革及農(nóng)業(yè)稅取消之后，一方面是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也使鄉(xiāng)村財(cái)政收入大為減少。此時(shí)，如何進(jìn)行制度變革以節(jié)約財(cái)政支出成為擺在村級組織面前的一個(gè)難題。目前，一些地方的做法是，既合村又并組。筆者認(rèn)為，在稅費(fèi)改革滯后，村干部免去了許多征收稅費(fèi)的任務(wù)，工作難度有所下降。因而，在條件允許的地方，可以試行合村。而村民小組作為一個(gè)自然村，作為一個(gè)“熟人社會”，其內(nèi)在的聯(lián)結(jié)紐帶比較牢固，則不宜進(jìn)行合并。

需要解釋的是，這里所講的“合村”并不是為了“弱村”。恰恰相反，它是在對鄉(xiāng)村資源進(jìn)行重新組合及優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上，達(dá)到“強(qiáng)村”的目的。而且，大多數(shù)行政村作為一個(gè)“半熟人社會”，對其進(jìn)行合并較之對村民小組進(jìn)行合并，所必需的“磨合期”要短得多。當(dāng)然，在“合村”時(shí)也必須慎之又慎，要妥善處理好村級財(cái)產(chǎn)、債務(wù)等問題。

2.加大對鄉(xiāng)村的財(cái)政支持力度

如前所述，稅費(fèi)改革及農(nóng)業(yè)稅取消大大減少了鄉(xiāng)村財(cái)政收入。在眾多村級組織本來就債臺高筑的情況下，若國家再不加大對鄉(xiāng)村財(cái)政的支持力度，則很可能使鄉(xiāng)村財(cái)政進(jìn)一步陷入“借債—還債—借債”的惡性循環(huán)。而且，稅費(fèi)改革在很大的程度上是依靠國家自上而下的行政壓力推行的。隨著時(shí)間的推移，部分鄉(xiāng)村為了增加財(cái)政收入，很可能又會以各種名目向農(nóng)民征收稅費(fèi)，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)再度反彈，從而無法走出稅費(fèi)改革的“黃宗羲定律”。[5]

加大對鄉(xiāng)村財(cái)政的支持，應(yīng)該堅(jiān)持中央與地方政府分級負(fù)擔(dān)的原則。中央政府應(yīng)該負(fù)責(zé)其中較大一部分（可為50%），省級和縣級政府各負(fù)擔(dān)30%和20%。對于上級政府用于鄉(xiāng)村建設(shè)所投入的財(cái)政資金，應(yīng)該堅(jiān)持落實(shí)到位，堅(jiān)決杜絕截留、貪污和挪用等現(xiàn)象。

（二）現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性互相交融

1.努力引入現(xiàn)代性

歷史就是一個(gè)不斷走向現(xiàn)代化的過程?，F(xiàn)代化的趨勢與潮流不可阻擋。在當(dāng)下中國，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是我們進(jìn)行社會主義建設(shè)的基本目標(biāo)。農(nóng)村現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化，更是擺在我們面前的重大課題。

概言之，農(nóng)村的現(xiàn)代化包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是“硬件”方面（包括經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)等）的現(xiàn)代化；二是“軟件”方面（包括制度、文化等）的現(xiàn)代化。村組制度的完善是農(nóng)村“軟件”現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。所以，在完善村民組長制度、改進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式的過程中，我們必須大力引進(jìn)現(xiàn)代管理方法和經(jīng)驗(yàn)，將其“拿來”服務(wù)于鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.適當(dāng)借鑒傳統(tǒng)性

在中國古代社會，那些年長、有學(xué)識而又有威望的族長、士紳在本族乃至本村之中有著重要的影響力。他們能夠有效的聚集本族、本村的民眾，妥善處理族里和村里的公共事務(wù)。歷史發(fā)展到今天，雖然宗族勢力在很多地方都有所削弱，但自然村落的整體架構(gòu)仍然保持比較完整。所以，在村民小組這一熟人社會中，當(dāng)眾多年輕人不愿當(dāng)組長的時(shí)候，我們也可以適當(dāng)?shù)乜紤]讓那些富有公益心、有威望而又身體健康的年長者來擔(dān)任組長。

當(dāng)然，傳統(tǒng)并不意味著保守，也絕非意味著“復(fù)古”。相反，適當(dāng)借鑒傳統(tǒng)性有利于更好的引入現(xiàn)代性并促進(jìn)現(xiàn)代性的發(fā)展。而我們的目標(biāo)就是在努力引入現(xiàn)代性的前提下，適當(dāng)借鑒傳統(tǒng)，以達(dá)到兩者相互配合、相互交融的良性狀態(tài)。

（三）思想工作與激勵(lì)機(jī)制相得益彰

1.加強(qiáng)思想教育工作

市場經(jīng)濟(jì)體制改革在解放與發(fā)展生產(chǎn)力的同時(shí)，也帶來了“金錢至上”、“個(gè)人主義”等一系列負(fù)面影響。隨著時(shí)間的推移，這些短視行為已經(jīng)滲透到了鄉(xiāng)村社會這塊“世外桃源”之中，導(dǎo)致一些村民的公益心、責(zé)任心的喪失。部分村民因?yàn)閾?dān)任村民組長“賺不了錢”、“沒有前途”而避而遠(yuǎn)之。在這種情況下，對廣大村民進(jìn)行思想教育，重塑它們的公益心與責(zé)任意識顯得尤其重要。

2.建立有效的激勵(lì)機(jī)制

許多村民不愿意當(dāng)組長，固然有農(nóng)村工作不好做，難度較大這一方面的原因，但更重要的原因在于村民組長工作所產(chǎn)生的正外部性太大，也就是說村民組長自身收益大大小于它的工作所帶來的社會收益。所以，破解村民組長“朝中無人”難題的關(guān)鍵在于建立一套有效的激勵(lì)機(jī)制。而這套激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮作用的前提在于讓村民組長獲得比較適當(dāng)?shù)淖陨硎找?，讓其自身收益與社會受益達(dá)到一定程度的均衡。

綜上所述，基于當(dāng)前中國農(nóng)村的實(shí)際情況，村民組長制度仍然具有很強(qiáng)的生命力。實(shí)施撤銷村民組長這一強(qiáng)制性制度變遷的時(shí)機(jī)仍未成熟。而“強(qiáng)制性制度變遷的時(shí)機(jī)選擇關(guān)系到制度變遷成本的高低,關(guān)系到制度變遷的成敗”。[6]在廣大農(nóng)村社會（尤其是中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)）發(fā)生根本變遷之前，“大組長，小村部”的鄉(xiāng)村治理模式仍然更有利于農(nóng)村發(fā)展。

注釋：

[1]賀雪峰.論理想村級組織的制度基礎(chǔ)[J].政治學(xué)研究.1998.3

[2]徐勇.鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向——強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡縣[J].戰(zhàn)略與管理.2003.4

[3]賀雪峰.合村并組一定要慎重[J].中國農(nóng)村研究網(wǎng).2003.4

[4]轉(zhuǎn)引自.陳輝謝世誠.建國初期城市居民委員會研究[J].當(dāng)代中國史研究.2002.7

[5]秦暉.并稅式改革與黃宗羲定律[J].農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理.2002.3

[6]鄧大才.強(qiáng)制性制度變遷方式轉(zhuǎn)換的時(shí)機(jī)選擇[J].社會科學(xué).2004.10

[7]賀雪峰.論半熟人社會——理解村委會選舉的一個(gè)視角[J].政治學(xué)研究.2000.3

[8]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學(xué)出版社.1998.5

[9]盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社.2004.1

[10]于建嶸.清末鄉(xiāng)村皇權(quán)、族權(quán)和紳權(quán)的聯(lián)結(jié)[J].探索與爭鳴.2003.3