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行政執(zhí)法［1］，是指在實(shí)現(xiàn)國家公共行政管理職能的過程中，法定的國家行政機(jī)關(guān)和得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會(huì)的目的的行政行為。而消防行政執(zhí)法是有關(guān)消防部門的一個(gè)具體的行政執(zhí)法。當(dāng)前我國消防行政執(zhí)法中存在的問題是多方面的，表現(xiàn)形式多種多樣，如過度執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法等。產(chǎn)生這些問題的原因很多，因此，發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題、解決問題是勢在必行的工作。筆者認(rèn)為，要從根本上改變我國消防行政執(zhí)法中的亂象問題，其關(guān)鍵是要完善行政執(zhí)法機(jī)制、提高執(zhí)法者業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政執(zhí)法水平、以及引入行政執(zhí)法基本的執(zhí)法理念，以實(shí)現(xiàn)高水平、高質(zhì)量、公正為民的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

1消防行政執(zhí)法中存在的亂象問題

隨著《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《中華人民共和國行政許可法》等相關(guān)法律的法規(guī)的制定及實(shí)施，消防行政執(zhí)法行為得到了進(jìn)一步規(guī)范，但是有些消防行政執(zhí)法部門仍存在執(zhí)法不規(guī)范、使用法律條文和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范不準(zhǔn)確等問題，使行政執(zhí)法中出現(xiàn)了過度執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、隨之執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等亂象問題。接下來筆者就以上四個(gè)亂象問題進(jìn)行主要討論。

1．1過度執(zhí)法問題過度是指超過制度、規(guī)定。過度執(zhí)法涵義有兩種:①執(zhí)法過程中本著“認(rèn)真”執(zhí)行法律的態(tài)度而采取的過于積極、甚至摻雜了暴力等因素的執(zhí)法行為;②指執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中給予處罰對(duì)象的處罰超過了消防有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。(1)過度執(zhí)法的案例．2010年7月23日，河北棗強(qiáng)縣組織公安消防等部門，對(duì)全縣網(wǎng)吧逐一進(jìn)行檢查，并行政拘留了10名在網(wǎng)吧內(nèi)吸煙的人員。(2)案例分析．對(duì)此案例，社會(huì)各界議論紛紛，看法不一。筆者認(rèn)為這是由于執(zhí)法者過于追求執(zhí)法效果，對(duì)法律的解讀存在一定的誤區(qū)所致。這種行為使得執(zhí)法部門的公信力大大降低、執(zhí)法目的遭受質(zhì)疑，同時(shí)使得社會(huì)恐慌不利于團(tuán)結(jié)群眾。

1．2機(jī)械執(zhí)法問題機(jī)械執(zhí)法是指過于“死板”的按照既有條文、規(guī)定做出處罰等決定，處方式的進(jìn)行執(zhí)法的行為，該行為的特點(diǎn)是為了執(zhí)法而執(zhí)法，為了處罰而處罰，并不能站在真正的從本質(zhì)上解決問題的高度來執(zhí)法，違背了立法的初衷。機(jī)械執(zhí)法是一種錯(cuò)誤的執(zhí)法思想，因其打著罪刑法定的幌子，具有一定的欺騙性，危害極大［2］。法律法規(guī)以及法院的判決書確實(shí)賦予了執(zhí)法者執(zhí)法活動(dòng)的合法性，但執(zhí)法機(jī)關(guān)忽略掉了大眾對(duì)機(jī)械執(zhí)法的感受。如從大眾公正的角度去看問題，那么執(zhí)法活動(dòng)就在合法性之外獲得了正當(dāng)性。相反，即使執(zhí)法活動(dòng)具有合法性也未必能得到大眾的尊重。因此，執(zhí)法活動(dòng)的效力也就喪失了大半。機(jī)械執(zhí)法的主要原因體現(xiàn)在執(zhí)法者缺乏要從根本上解決問題的使命感和責(zé)任感，缺乏執(zhí)法者執(zhí)法目的的正確認(rèn)識(shí)。(1)機(jī)械執(zhí)法的案例。有些企業(yè)為了減少消防設(shè)施的投入，寧可冒著一旦發(fā)生火災(zāi)造成嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)，選擇安裝不合格產(chǎn)品并交納少量的罰金。而消防執(zhí)法部門也按照規(guī)定進(jìn)行處罰，然而卻沒有根除危險(xiǎn)的存在。不少國內(nèi)重大火災(zāi)時(shí)候調(diào)查都顯示存在的火災(zāi)隱患曾經(jīng)被執(zhí)法部門指出甚至處罰，但是隱患最終還是導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。(2)案例分析。由于執(zhí)法人員死扣條文、按部就班。正是由于執(zhí)行消防法律法規(guī)的規(guī)定比較死板，有些企業(yè)為了省下大量的購置消防設(shè)備的資金，而繳納少量的罰款。此現(xiàn)象這對(duì)和諧社會(huì)造成很大的威脅。一旦發(fā)生火災(zāi)不只是財(cái)力的損失，同時(shí)易導(dǎo)致人員的傷亡，甚至帶來更嚴(yán)重的社會(huì)后果。

1．3隨意執(zhí)法問題隨意執(zhí)法，筆者認(rèn)為是指在執(zhí)法過程中夾雜了過多的個(gè)人主觀因素在里面，在罰與不罰，輕罰與重罰之間全由個(gè)人感情決定，缺乏準(zhǔn)確、有力的法律依據(jù)的執(zhí)法行為。隨意執(zhí)法主要體現(xiàn)為濫用行政處罰自由裁量權(quán)。合理的行使行政處罰自由裁量權(quán)對(duì)提高行政效率，有效打擊消防違法行為，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益有著非常重大的現(xiàn)實(shí)意義和法律意義，但是法律規(guī)定過于原則，自由裁量空間偏大，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性［3］。造成隨意執(zhí)法的原因主要是:執(zhí)法者法律意識(shí)淡薄，知法犯法;貪污腐敗現(xiàn)象滋生;缺乏有力的監(jiān)督體制。隨意執(zhí)法的案例。(1)2009年7月，深圳市蘇荷酒吧因消防檢查不合格被羅湖消防大隊(duì)處以臨時(shí)查封一個(gè)月的行政處罰。后蘇荷酒吧負(fù)責(zé)人找到羅湖消防大隊(duì)副大隊(duì)長吳裕光，提出希望盡快解封。吳裕光利用職務(wù)便利，與柴利干幫助蘇荷酒吧提前20多天獲得解除消防查封。(2)某市消防大隊(duì)，對(duì)該市某一商場進(jìn)行防火檢查中，發(fā)現(xiàn)商場樓梯處隨意的堆放很多物品，并且消防栓及滅火器被商鋪擋住。因其老板和消防大隊(duì)大隊(duì)長是舊識(shí)，檢查人員對(duì)其睜一只眼閉一只眼，臨走時(shí)僅僅口頭給予了警告處分。(3)案例分析。案例一，由于吳裕光與柴利干兩人收受賄賂，因此，蘇荷酒吧解除查封，這體現(xiàn)在執(zhí)法人員的隨意執(zhí)法。因此，其二人在2011年因其受賄判有期徒刑2年，受到了相應(yīng)的懲罰。案例二，在消防執(zhí)法過程中，監(jiān)督檢查人員對(duì)很明顯的違法違規(guī)行“視而不見”，明明應(yīng)該給予嚴(yán)重的處罰，最終執(zhí)法者卻按照較低的標(biāo)準(zhǔn)給予口頭警告。根據(jù)《消防法》第五十八條與第六十條規(guī)定，以上兩個(gè)案例的相似之處在于違反者均沒有收到相應(yīng)的處罰。這體現(xiàn)了消防執(zhí)法人員的執(zhí)法隨意性，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、放任自流等現(xiàn)象，此現(xiàn)象對(duì)建設(shè)和諧的消防環(huán)境是不利的。如果蘇荷酒吧或者商場因違反了消防法而引起火災(zāi)，那么這對(duì)受害者來說無疑是一種間接的謀殺，所以我們必須摒除此現(xiàn)象的滋生。

1．4選擇性執(zhí)法問題選擇性執(zhí)法，是法制實(shí)踐中客觀存在的一種現(xiàn)象，筆者認(rèn)為其涵義有兩種:①執(zhí)法人員對(duì)不同的處罰對(duì)象，刻意采用區(qū)別對(duì)待、有為執(zhí)法公正的;②國家根據(jù)情勢變化，試圖獲得靈活性和實(shí)踐性，而執(zhí)法上做出的調(diào)整。因第二項(xiàng)為褒義所以文章中沒有給出具體分析。

(1)選擇性執(zhí)法的案例。2009年8月29日，56歲的農(nóng)民趙老漢在重慶朝天門的金海洋批發(fā)市場內(nèi)一樓梯口吸煙，被消防執(zhí)法人員逮住現(xiàn)行，遭行政拘留5天，成為該市公共場所內(nèi)吸煙被拘留第一人。警方稱意在“震懾吸煙者”。警方還介紹，以前執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)在危險(xiǎn)場所吸煙的，一般予以警告或罰款，警示效果并不理想。為確保國慶消防安全，公安部于8月20日重申嚴(yán)格執(zhí)行“六個(gè)一律”，其中就包括“在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場所吸煙，一律拘留5日”的規(guī)定。

(2)案例分析?！断婪ā返?3條規(guī)定:“違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場所吸煙、使用明火的，情節(jié)嚴(yán)重可處五日以下拘留。”從《消防法》規(guī)定分析，老漢被拘留5天是處罰規(guī)定的上限。從人身財(cái)產(chǎn)安全角度講，對(duì)公共場所中的吸煙者處以重罰，我贊同這樣的嚴(yán)格執(zhí)法。然而，當(dāng)“公共場所內(nèi)吸煙被拘留第一人”頭銜“送”給了一位農(nóng)村老漢，這樣的問題值得我們?nèi)ド钏?。筆者認(rèn)為這是一種“殺雞儆猴”式的執(zhí)法。法律面前人人平等，不管誰違反了法律規(guī)定都必須嚴(yán)懲。但是，為什么偏偏選中了趙老漢呢?這無疑是一種選擇性執(zhí)法的表現(xiàn)。我們的執(zhí)法人員在進(jìn)行選擇性執(zhí)法的時(shí)候，應(yīng)該事先考慮到這種做法是否有利于養(yǎng)成民眾對(duì)法律的尊重。若想真正的營造一個(gè)安全和諧的消防環(huán)境，只有持之以恒地以罰助教，以教避罰，相輔相成，標(biāo)本兼治，才能使得老百姓頭腦中建立在易燃易爆場所及公共場所吸煙就是違法，并讓老百姓意識(shí)到有犯必罰的法制觀念。這是一個(gè)需要消防執(zhí)法單位長期努力的工作。

2消防執(zhí)法中存在亂象問題的原因

2．1“法治”意識(shí)差“法治”是一種社會(huì)意識(shí)，屬于法律文化中的觀念層面，與“人治”相應(yīng)的治理社會(huì)的理論、原則、理念和方法。“法治”是強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理規(guī)則的普遍性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。在“法治”的今天仍然存在人治的傳統(tǒng)思想，例如，權(quán)利行政、人情行政、身份行政等，而且“以權(quán)壓法、以言代法、越權(quán)執(zhí)法、以罰代法、行政執(zhí)法權(quán)力商品化”等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。主要是消防執(zhí)法人員沒有科學(xué)的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確的把握“法治”的含義。

2．2執(zhí)法動(dòng)機(jī)不正確現(xiàn)在執(zhí)法者的目的不純，其執(zhí)法的目的是為了處罰，為單位創(chuàng)收入。甚至為了增加罰款量，存在火災(zāi)隱患的單位進(jìn)行二次罰款或者分次處罰的現(xiàn)象。某些單位與消防部門關(guān)系處理不當(dāng)，或者消防內(nèi)部人員與個(gè)體單位具有個(gè)人恩怨，有些監(jiān)督員或者消防部門的領(lǐng)導(dǎo)借執(zhí)行任務(wù)對(duì)其進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，因此對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)重的處罰。還有些執(zhí)法人員為了收取高額的費(fèi)用而對(duì)較小的營業(yè)場所(例如小餐館、小型液化氣門市部等)列入較高的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

2．3執(zhí)法者素質(zhì)較低在消防執(zhí)法過程中，某些消防執(zhí)法人員對(duì)消防行政處罰中的概念理解不清。例如:《消防法》第二十四條規(guī)定:“消防產(chǎn)品必須符合國家標(biāo)準(zhǔn);沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，必須符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。禁止生產(chǎn)、銷售或者使用不合格的消防產(chǎn)品以及國家明令淘汰的消防產(chǎn)品。依法實(shí)行強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的消防產(chǎn)品，由具有法定資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)按照國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性要求認(rèn)證合格后，方可生產(chǎn)、銷售、使用等。這說明消防部門只能對(duì)違法生產(chǎn)的消防產(chǎn)品進(jìn)行管理沒收，而對(duì)其他的物品不具備沒收的權(quán)利。而有些地方的消防部門在辦理相關(guān)案件的時(shí)，還沒收了處罰者的其他私有物品，例如:電視機(jī)、洗衣機(jī)等。

2．4程序不符合規(guī)定就行政程序而言，被廣大公眾認(rèn)可的包括公正和效率兩個(gè)方面。然而有些消防行政執(zhí)法者在執(zhí)行處罰時(shí)程序不符合合法行政的要求。目前較為突出的現(xiàn)象有:罰款隨意性較大;當(dāng)場處罰和一般處發(fā)不準(zhǔn)確;不下發(fā)《告知聽證權(quán)利通知書》;不下發(fā)《告知權(quán)利通知書》;《告知權(quán)利通知書》、《告知聽證權(quán)利通知書》與《行政處罰決定書》同時(shí)下發(fā)等現(xiàn)象。此五種現(xiàn)象是皆是程序上一些不合法的現(xiàn)象，但是很容易引起復(fù)議，一旦引起復(fù)議，敗訴的將是消防執(zhí)法部門。因此，消防部門在行政執(zhí)法過程中，一定要注意程序合法，只有這樣才能保證執(zhí)法的合法、公正。

2．5自由裁量權(quán)范圍較大在當(dāng)前法學(xué)界，現(xiàn)被大多學(xué)者接受的觀點(diǎn)認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定，或雖有明確規(guī)定，但留有一定自由行使職權(quán)的幅度，由行政主體依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力，是行政主體的一種自行決定權(quán)，即對(duì)行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)?！断婪ā返诹路韶?zé)任中諸多處罰條款均沒有具體的處罰規(guī)定。例如，《消防法》第六十六條規(guī)定:“電器產(chǎn)品、燃?xì)庥镁叩陌惭b、使用及其線路、管路的設(shè)計(jì)、敷設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)、檢測不符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定的，責(zé)令限期改正;逾期不改正的，責(zé)令停止使用，可以并處一千元以上五千元以下罰款?！逼渲袌?zhí)法者對(duì)處罰對(duì)象的罰款在一千元到五千元之間，罰多罰少全憑執(zhí)法者來決定。以上說明法律賦予消防執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)范圍較大，易導(dǎo)致執(zhí)法隨意性，影響執(zhí)法公正。

2．6行政執(zhí)法監(jiān)督存在問題在消防行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法者的責(zé)任制落實(shí)不夠，特別是對(duì)執(zhí)法的過錯(cuò)責(zé)任追究制度，有些消防機(jī)構(gòu)根本沒有執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督不力，考核、評(píng)比與德、勤、績聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善;執(zhí)法人員違法違紀(jì)行為，在處理時(shí)失之于軟，失之于寬，沒有起到規(guī)范、懲戒和教育的作用。因此形成了消防行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督制約力度不足，甚至形同虛設(shè)。

3解決消防執(zhí)法中存在亂象問題的措施

3．1建立有力的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制為加強(qiáng)我國消防執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，首先我們必須對(duì)現(xiàn)有的消防監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改革，推進(jìn)消防工作社會(huì)化;其次必須進(jìn)一步加強(qiáng)消防法制建設(shè)，樹立消防執(zhí)法的權(quán)威，執(zhí)法中必須按照“公開、統(tǒng)一、透明”的原則。

3．2完善法律法規(guī)，正確行使自由裁量權(quán)正確行使自由裁量權(quán)則必須要遵守合法性原則、合理性原則以及處罰與教育相結(jié)合原則。因此要盡量減少消防行政處罰自由裁量權(quán)的空間，正確處理好消防法律條文中的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。同時(shí)，要結(jié)合各地實(shí)際情況，與時(shí)俱進(jìn)地抓緊制定、修訂貫徹《消防法》的部門規(guī)章和地方法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化消防行政處罰中的自由裁量權(quán)的“彈性”空間，這是防止消防行政處罰中自由裁量權(quán)濫用的根本途徑。

3．3培養(yǎng)執(zhí)法者正確的執(zhí)法理念和價(jià)值觀為解決我國消防執(zhí)法中的亂象問題最終要的便是執(zhí)法者的素質(zhì)，所以首當(dāng)其沖的便是增強(qiáng)執(zhí)法者的服務(wù)意識(shí);要抓好教育培訓(xùn)，提高消防執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)及工作能力;每名執(zhí)法者必須熟記消防法律法規(guī)，能靈活運(yùn)用，以提高其自身的法律素質(zhì)。

3．4完善建立消防檔案，規(guī)范執(zhí)法程序消防執(zhí)法部門應(yīng)該根據(jù)具體情況，建立完善的消防檔案，對(duì)每一起案卷、每一次活動(dòng)都應(yīng)進(jìn)行整理裝訂，并建立一個(gè)完善的檔案樣本，讓每一個(gè)消防監(jiān)督員都應(yīng)熟知檔案的建立和裝訂程序，一遍準(zhǔn)確的貫徹消防法律法規(guī)的意圖。目前部分總隊(duì)都發(fā)出了符合本省市實(shí)際情況的消防管理軟件，這種形式對(duì)于消防執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)很有利，因此筆者建議全國各個(gè)消防執(zhí)法部門都應(yīng)安裝此類軟件，并投入到消防監(jiān)督執(zhí)法過程中去，以便進(jìn)行統(tǒng)一管理。