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本文作者：襲亮高煥喜作者單位：山東行政學(xué)院

對我國縣級行政管理體制改革的思考

針對以上分析的諸多問題,我們有必要從以下幾個方面著手對我國縣級行政管理體制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計,使之適應(yīng)并進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

(一)強(qiáng)化創(chuàng)新意識,既要有戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計又要有操作層面的“一切從實(shí)際出發(fā)”

我國幅員遼闊、地區(qū)差異大,縣域社會經(jīng)濟(jì)狀況差異極大,我們不能奢求找到一套放之全國而通行的改革方案,但我們未來的縣級政府行政改革須走出“摸著石頭過河”的試錯式發(fā)展階段,應(yīng)綜合考量政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多重因素,形成清晰的戰(zhàn)略性思維?？梢哉f,我們進(jìn)行行政管理體制改革能否取得成功的關(guān)鍵就在能否大膽創(chuàng)新,在創(chuàng)新中形成清晰的、綜合的改革戰(zhàn)略,并逐步建立起與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相適應(yīng)的、有地區(qū)特點(diǎn)的行政管理體制。關(guān)于這一點(diǎn),筆者有如下認(rèn)識:

1•在縱向?qū)用嫣幚砗弥醒?、省、市和縣級機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系。從目前來講,關(guān)鍵是處理好“市”與“縣”兩級政府的關(guān)系。至于具體如何改革,由于不同的地方面臨的具體情況不一樣,所以,我們暫且不能搞“大一統(tǒng)式”的一刀切,應(yīng)該具體問題具體分析。但總體目標(biāo)應(yīng)該明確,就是通過改革增加縣級政府在政府過程中的自主性和縣域公共利益的代表性,在此前提之下,依據(jù)各個縣域的實(shí)際情況尋求政府職能與機(jī)構(gòu)的合理性。

2•在橫向?qū)用嫣幚砗谜c社會的關(guān)系。還是由于各個地域的情況不同,我們目前不能一刀切的搞“小政府、大社會”的模式。筆者認(rèn)為,從全能政府到有限政府,從政府大包大攬到社會完全自治,這類似于一條光譜上的兩個極端,我們不能矯枉過正,而應(yīng)契合各個地域的實(shí)際情況變革權(quán)力結(jié)構(gòu),政府有計劃的變革傳統(tǒng)的管理方式,并在此過程中積極培育社會力量,提升社會自治能力,逐漸形成政府與社會良好合作的善治格局。

(二)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,把“服務(wù)型政府”建設(shè)作為改革的目標(biāo)

作為貼近基層、貼近群眾、側(cè)重執(zhí)行的縣級地方政府,應(yīng)該把建設(shè)服務(wù)型政府作為改革的目標(biāo),就是要使政府的權(quán)力回歸社會和民眾,權(quán)力行使受制于社會、服務(wù)于民眾,使公眾的權(quán)利得以保障和實(shí)現(xiàn)?？h級政府應(yīng)該摒棄錯誤的單純追求GDP的政績觀,而應(yīng)以民生為導(dǎo)向,以擴(kuò)大和完善政府職權(quán)、加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)為主要特征,形成與市場經(jīng)濟(jì)和民主政治相適應(yīng)、與城市化工業(yè)化進(jìn)程相接軌、能充分發(fā)揮縣級政府積極性并惠及廣大農(nóng)村和農(nóng)民利益的政府管理體制。縣級政府的改革目標(biāo)可以確定為:努力把我國縣級政府建設(shè)成為民主政治有序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有方、社會管理有力、公共服務(wù)有效的基層政府;建設(shè)成為以法治為基礎(chǔ)、以公共需求為導(dǎo)向,關(guān)注民生、重視民意、服務(wù)民愿、保障民利,以民為本的民本政府。[2]圍繞改革目標(biāo),各地域的縣級政府應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際做好以下幾方面的工作:一是在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下,改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,按照“精簡、高效”的原則整合縣級權(quán)力結(jié)構(gòu),為建設(shè)服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。二是正確處理好縣級政府同上下級的縱向關(guān)系,合理做好權(quán)責(zé)利的劃分,充分調(diào)動縣級政府的積極性,突出做好“社會管理”和“公共服務(wù)”兩項職能。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,調(diào)整和處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。使政府從那些“不該做、做不了、做不好”的領(lǐng)域抽身,使政府、企業(yè)、社會組織各就各位,在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會中各自扮演好自身角色,使三者形成合力。

(三)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)并加強(qiáng)法治、強(qiáng)調(diào)民主

市管縣體制在我國已經(jīng)實(shí)行了20多年,它在推動我國城市化進(jìn)程和發(fā)揮城市的輻射帶動作用等方面發(fā)揮了巨大的作用,但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,這一體制逐漸凸顯出它的局限性,主要表現(xiàn)在:這一體制增加了行政層級,提高了行政運(yùn)行成本,引發(fā)了市與縣兩級政府的利益糾葛與矛盾,阻礙了我國縣域經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展,并且在某種程度上導(dǎo)致了農(nóng)村“反哺”城市的怪象?；诖?縣級行政體制改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,就是擴(kuò)大縣級政權(quán)的經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán),增強(qiáng)自主性,提高縣級政權(quán)的行政效能,并最終實(shí)現(xiàn)“省管縣”體制,以利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來說,“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”首先要改革財政體制,在財政上增加縣級財政的分享比例,增加縣級政府收入,以此讓縣級政府擁有必要的財權(quán)。其次,統(tǒng)一事權(quán)和財權(quán),即賦予縣級政府更大的自主權(quán),把一些原本屬于地市級政府的權(quán)力下放到縣,擴(kuò)大縣級政府管理權(quán)限,增強(qiáng)縣級政府推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力和動力。但另一方面,我們需要謹(jǐn)慎的看到,盲目的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”可能存在的風(fēng)險?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的確能夠增強(qiáng)縣級政權(quán)的自主性、積極性和主動性,但同時也增加了權(quán)力被濫用的風(fēng)險。因為“權(quán)力在上級時,至少可以受到上級的監(jiān)督和制約,并且權(quán)力尋租的成本加大;權(quán)力下放在地方,權(quán)力受監(jiān)督少了,權(quán)力尋租成本也降低了。因此,地方自主權(quán)擴(kuò)大的同時,權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險加大”。[3]所以,筆者認(rèn)為,為了克服市管縣的體制弊端,必須要“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,但另一方面,更要清楚,“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”過程中一定要加強(qiáng)法治,使官員敬畏法律,遵守法律;還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民主,使得民眾的權(quán)利意識、責(zé)任意識、參與意識得到更好的體現(xiàn),在條件成熟的地域?qū)崿F(xiàn)縣級領(lǐng)導(dǎo)人直選,激發(fā)公眾建設(shè)家園的積極性。只有使縣里的公眾更積極的參與政府過程,縣的官員就會更多地考慮當(dāng)?shù)孛癖姷睦?強(qiáng)縣的目的才會達(dá)到。

(四)強(qiáng)化干部人事制度改革,完善政府績效考核體系,充分發(fā)揮考核體系的“指揮棒”作用,引導(dǎo)縣級政府及官員的行為

任何改革歸根結(jié)底還要落實(shí)到人身上,所以,縣級行政管理體制改革理應(yīng)強(qiáng)化人事制度改革。一方面,從建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要出發(fā),縣級政府在繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能的前提下,按照“三定原則”大力精簡機(jī)構(gòu)和人員,徹底改變機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)狀,增強(qiáng)工作的積極性和主動性。另一方面,還要建立科學(xué)合理的政府及其工作人員績效考核體系,徹底摒棄單純注重GDP的考核指標(biāo),加大社會管理和公共服務(wù)方面的指標(biāo)權(quán)重,充分發(fā)揮考核指標(biāo)體系的指揮棒作用,引導(dǎo)縣級政府及其官員的行為,使其更加關(guān)注民生。除此之外,還應(yīng)加強(qiáng)政府及其工作人員自律精神的培養(yǎng),不斷提高自身的職業(yè)道德和個人修養(yǎng)。這樣通過外部的考核約束加上內(nèi)在的個人自律,逐漸培養(yǎng)服務(wù)型政府所要求的合格的公務(wù)員隊伍。

對縣級行政管理體制優(yōu)化設(shè)計的研究總結(jié)

通過對縣級行政管理體制優(yōu)化設(shè)計的研究,得出以下結(jié)論:

(一)縣級行政管理體制的優(yōu)化設(shè)計必須既要有戰(zhàn)略思維,又要實(shí)事求是,區(qū)別對待?，F(xiàn)階段我們一方面必須及時總結(jié)過往改革的經(jīng)驗教訓(xùn),并以寬廣的視野借鑒國外的做法,超越曾經(jīng)的“摸著石頭過河”的做法,制定符合中國實(shí)際的戰(zhàn)略規(guī)劃,明確改革的方向。另一方面,我們又應(yīng)該切忌“一刀切”,而應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)之下,根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際,靈活的推進(jìn)改革,以求改革有實(shí)效,不走過場。

(二)縣級行政管理體制改革是一項系統(tǒng)工程。它既涉及縱向?qū)用娴母H關(guān)系的調(diào)整,又涉及橫向?qū)用娴牟块T職責(zé)的整合;既涉及政府職能的轉(zhuǎn)換,機(jī)構(gòu)和人員的重新配置,又涉及政企關(guān)系、政社關(guān)系的調(diào)整。因此,改革縣級政府管理體制有著牽一發(fā)而動全身的作用。所以,我們應(yīng)該既要有創(chuàng)新的勇氣,又要有謹(jǐn)慎的態(tài)度推進(jìn)改革。

(三)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是縣級行政管理體制優(yōu)化的必須,但與此同時,需要加強(qiáng)對權(quán)力的制約。具體可從兩個方面著手:一是在完善以權(quán)力制約權(quán)力的同時,加強(qiáng)法治建設(shè),強(qiáng)化權(quán)力對于法律的敬畏;另一方面,積極培育社會力量,增強(qiáng)公眾參與政府過程的熱情與能力,實(shí)現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力。(四)改革的每一次積極的成果應(yīng)該及時通過法律加以鞏固,防治改革出現(xiàn)反復(fù)。如前所述,縣級行政機(jī)構(gòu)改革牽扯的面廣、點(diǎn)多,涉及方方面面的利益,由此造成的改革的難度大,也容易出現(xiàn)反復(fù)。因此,我們在改革過程中一定要提高法治化程度,以法律來規(guī)范改革、來鞏固改革,使改革能持續(xù)推進(jìn)而不出現(xiàn)反復(fù)。