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懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)是新時期加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的重大戰(zhàn)略決策。年5月中央頒布《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系—2012年工作規(guī)劃》后，全國各地加緊開展體系建設(shè)，形成了不同的體系構(gòu)建模式和框架，南京也率先在全國建成了具有南京特色的“126”體系基本框架。筆者結(jié)合南京懲防體系框架構(gòu)建的實踐，從要素、構(gòu)成和方法三個維度探討體系基本框架構(gòu)建的工作路徑和發(fā)展方向。

把握體系建設(shè)規(guī)律和要求，梳理不同層次和種類的要素，厘定體系建設(shè)和框架構(gòu)建的基本結(jié)構(gòu)。年，中央出臺《實施綱要》，提出體系建設(shè)的總體目標和主要任務(wù)，年，中央出臺《工作規(guī)劃》，進一步明確體系建設(shè)的階段要求，提出159項具體任務(wù)。近3年，各地又在中央要求的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，各種特色工作層出不窮，體系建設(shè)更趨龐雜。如何保障體系建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，如何在基本框架中容納如此眾多的工作內(nèi)容，成為體系建設(shè)的首要問題。從南京的實踐來看，根據(jù)體系建設(shè)目標和主要任務(wù)，分類分層次確定體系建設(shè)的基本要素，進而形成推進體系建設(shè)的具體抓手，是較為有效的解決方法。

我們進行要素提煉時，首先區(qū)分了體系建設(shè)要素和框架構(gòu)建要素。體系建設(shè)是一項長期工作，隨著形勢的發(fā)展而不斷延伸拓展，具有開放性的特點。從要素構(gòu)成來看，主要包括目標、原則、任務(wù)、措施、考評等內(nèi)容?？蚣軜?gòu)建是體系建設(shè)的載體和表現(xiàn)形式，是一個地區(qū)或部門黨風廉政建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合的產(chǎn)物，具有相對的穩(wěn)定性。從要素構(gòu)成來看，主要包括結(jié)構(gòu)要素和功能要素兩大類。所謂結(jié)構(gòu)要素，是指體系建設(shè)的主導線，構(gòu)成體系框架的主干，決定體系建設(shè)的發(fā)展模式。以南京的“126”體系框架為例，具體包括以責任制為龍頭的責任機制，以改革創(chuàng)新和制度建設(shè)為主線的動力機制和以懲治與預(yù)防為主要內(nèi)容的運行機制。所謂功能要素，是體系建設(shè)的基本面，構(gòu)成體系框架的工作機制和操作層面，決定體系建設(shè)的發(fā)展狀態(tài)。南京對中央和江蘇省的體系建設(shè)任務(wù)進行梳理歸并，提煉出教育、規(guī)范、監(jiān)控、糾風、問責和查處等六大功能要素，作為體系運行機制的支撐。

每項功能要素對應(yīng)一套工作機制，承接體系建設(shè)的相關(guān)任務(wù)，形成閉合的工作循環(huán)，得到有序的改進和強化。通過體系框架的要素控制，無差異的體系建設(shè)要求轉(zhuǎn)化為具體的工作任務(wù)，并經(jīng)過工作機制的有效運轉(zhuǎn)產(chǎn)生績效。一個部門、一個地區(qū)對體系建設(shè)要素和框架構(gòu)建要素的把握程度，反映出對懲防體系建設(shè)的整體貫徹落實水平。

按照體系建設(shè)目標和任務(wù)，整合工作機制和各方面資源，確定體系建設(shè)和框架構(gòu)建的主要內(nèi)容。不同層次和種類的要素構(gòu)成體系建設(shè)和框架構(gòu)建的基礎(chǔ)，如何集聚相關(guān)要素，發(fā)揮其最大效用，是懲防體系建設(shè)成敗的關(guān)鍵。要通過構(gòu)建體系框架，以工作機制帶動資源整合，發(fā)揮體系建設(shè)的整體優(yōu)勢。以南京“126”體系框架構(gòu)建為例，六大功能要素的機制建設(shè)自成體系，既各具特色，又協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。同時，整合了體系建設(shè)的各項具體工作。

正是各要素在體系建設(shè)和框架構(gòu)建中的準確定位和功能實現(xiàn)，保證了體系建設(shè)工作整體布局和全面統(tǒng)籌；各要素對應(yīng)的工作機制的高效運轉(zhuǎn)，將體系建設(shè)任務(wù)與具體工作有機結(jié)合，從而在框架構(gòu)建的過程中推動反腐倡廉建設(shè)的內(nèi)部整合與外部擴展。南京“126”懲防體系基本框架構(gòu)建，不僅開辟了體系建設(shè)的實現(xiàn)路徑，而且彰顯了反腐倡廉建設(shè)的區(qū)域特色。

突出體系建設(shè)的特點和亮點，運用各種載體和高科技手段，提升體系建設(shè)和框架構(gòu)建的科學方法。方法的科學性是衡量事物發(fā)展的重要標準。懲防體系建設(shè)作為黨的建設(shè)偉大工程的重要組成部分，是中國特色反腐倡廉建設(shè)的創(chuàng)新之舉，無法套用現(xiàn)有理論。結(jié)合南京的實踐，從體系建設(shè)和框架構(gòu)建的方法入手，可以從以下幾個方面來綜合評價體系建設(shè)的成效及發(fā)展態(tài)勢。

以系統(tǒng)論為先導突出整體性。整體性的要求在于能否做到統(tǒng)籌兼顧，把中長期目標與階段性任務(wù)相結(jié)合，把區(qū)域整體構(gòu)建與部門行業(yè)構(gòu)建相結(jié)合，把構(gòu)建懲防體系與推進業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，以基本框架建設(shè)為引領(lǐng)，整合反腐倡廉建設(shè)各項工作和各類資源，全面涵蓋黨風廉政建設(shè)和反腐敗各項業(yè)務(wù)。南京以“126”體系基本框架為統(tǒng)領(lǐng)，做到系統(tǒng)協(xié)調(diào)，以體系框架要素構(gòu)建引領(lǐng)和推動反腐倡廉工作實踐，建立一體化的工作體系和運行機制，形成體系建設(shè)均衡發(fā)展的良好態(tài)勢。

以發(fā)展論為核心保持創(chuàng)新性。創(chuàng)新性的要求在于能否結(jié)合本地黨風廉政建設(shè)實際，運用改革的方法破解反腐倡廉建設(shè)難題，加大體制機制創(chuàng)新力度，形成體系建設(shè)的特色和亮點。能否建立一套培育創(chuàng)新理念、提供創(chuàng)新機會、實現(xiàn)創(chuàng)新價值、擴大創(chuàng)新投入、不斷自我更新的改革創(chuàng)新機制，為體系建設(shè)提供源源不斷的發(fā)展動力。南京于年在全國首創(chuàng)反腐倡廉工作創(chuàng)新獎評選活動。10年來，全市共申報創(chuàng)新工作成果152項，獲獎81項，實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化44項，形成了一個創(chuàng)新平臺、一套創(chuàng)新推廣機制。

以信息論為重點強調(diào)技術(shù)性。技術(shù)性的要求在于能否及時吸納最新的社會科學理論研究成果，運用高科技手段特別是現(xiàn)代信息技術(shù)，為體系建設(shè)提供更加有效的載體和平臺。能否將寬泛的要求和宏觀的目標，通過一定的技術(shù)手段，轉(zhuǎn)化為可評價的規(guī)范、可操作的程序、可測量的效果。甚至在技術(shù)的革新過程中，實現(xiàn)觀念性的轉(zhuǎn)換、思想方法的更新和行為方式的改變。南京的權(quán)力陽光運行、數(shù)字紀檢等一系列改革都得益于信息技術(shù)的運用。

以民主化為導向評價滿意度。滿意度的要求在于能否建立一套科學的評價標準和評價方法，及時檢驗體系建設(shè)績效，切實了解廣大人民群眾的認同度和滿意度，并在此基礎(chǔ)上進行診斷和糾偏，不斷調(diào)整和改進，使體系建設(shè)始終保持良好的發(fā)展狀態(tài)。南京出臺了體系建設(shè)的評價辦法，通過對設(shè)置指標的定性分析和定量測算以及民主測評和民意調(diào)查，積極探索科學評價體系建設(shè)和框架構(gòu)建的綜合指標體系及測量方法，運用民主化的方式將“執(zhí)政為民、以人為本”的評價標準融入反腐倡廉建設(shè)的體系實踐之中.