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一、我國工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施的現(xiàn)狀

文化水平與技能培訓(xùn)方面，僅有初中學(xué)歷的農(nóng)民工人數(shù)占61.1%，沒有參加過農(nóng)業(yè)技術(shù)和非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工人數(shù)占68.8%。就業(yè)行業(yè)方面，農(nóng)民工從業(yè)仍以制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，其占比分別為36.0%、17.7%和12.2%。勞動(dòng)時(shí)間方面，高達(dá)84.5%的外出農(nóng)民工每周工作時(shí)間超過勞動(dòng)法規(guī)定的44小時(shí)［2］?？梢?，近年來農(nóng)民工“年長化”，文化程度依然較低，技能培訓(xùn)相當(dāng)有限，工作又苦又累而且工作時(shí)間偏長，這一切都可能導(dǎo)致工傷事故或者職業(yè)病增多，對(duì)于工傷保險(xiǎn)的需求更為緊迫。外出受雇農(nóng)民工的居住負(fù)擔(dān)方面，有高達(dá)41.3%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也不給予住房補(bǔ)貼。2011年，外出農(nóng)民工月均收入2049元，比上年增加359元，增長21.2%。其目前的收入水平顯然難以靠自身能力應(yīng)對(duì)重大工傷事故或者職業(yè)病帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

二、我國工傷保險(xiǎn)制度存在的問題

1、工傷保險(xiǎn)預(yù)防與康復(fù)功能嚴(yán)重不足

工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程中，我國尚未形成“預(yù)防重于賠償”的理念，工傷預(yù)防費(fèi)用的提取、使用與管理辦法尚待研究出臺(tái)。而許多農(nóng)民工用工單位也沒有重視安全生產(chǎn)教育與培訓(xùn)，沒有推行科學(xué)的安全管理，沒有建立事故責(zé)任追究制度以降低工傷事故與職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。很多地區(qū)的參保企業(yè)對(duì)工傷康復(fù)的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。同時(shí)，由于我國康復(fù)醫(yī)學(xué)起步較晚、起點(diǎn)低，康復(fù)人才、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等資源都相對(duì)匱乏，社會(huì)康復(fù)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足受工傷的農(nóng)民工日益增長的康復(fù)需求。工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)的定位與相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出安排也尚沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)。

2、工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次較低，基金結(jié)余未被充分利用

截止2012年底，全國已基本實(shí)現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌，但是只有8個(gè)省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。工傷保險(xiǎn)基金共濟(jì)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力有待進(jìn)一步提高，保障能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。由表1可知，近幾年我國工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余每年增長約70億元，基金沒有遵循以支定收、收支平衡的原則，人社部未對(duì)基金結(jié)余進(jìn)行合理的規(guī)劃安排和充分利用。3、行業(yè)費(fèi)率劃分不科學(xué)，浮動(dòng)檔次太少我國行業(yè)劃分依據(jù)為《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼表》，層次較少，只有風(fēng)險(xiǎn)大、中、小三類企業(yè)，沒有按照生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行詳細(xì)分類。全國除大連市采用19檔費(fèi)率外，其他省市的工傷保險(xiǎn)的費(fèi)率檔次均未超過8個(gè)，浙江省、陜西省和云南省所采用的7檔費(fèi)率算是數(shù)目較多的，各檔次之間的差別一般僅在0.3%左右，顯然沒有做到風(fēng)險(xiǎn)與費(fèi)率相匹配。因此，我國迫切需要研究并修訂工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策，細(xì)化工傷保險(xiǎn)行業(yè)差別費(fèi)率檔次，進(jìn)一步完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)辦法。

三、農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)面臨的阻礙

1、農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比例很低

2010年以來，農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比例略有提高，但仍有一半以上的農(nóng)民工沒有簽訂勞動(dòng)合同。農(nóng)民工申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)，往往不能提供與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的證明材料，致使自己的合法權(quán)益不能得到及時(shí)有效的維護(hù)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局報(bào)道，2011年外出受雇農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的占43.8%，比2010年提高1.8%。分行業(yè)來看，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工沒有簽訂勞動(dòng)合同的比例最高，占73.6%，從事制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的農(nóng)民工沒有簽訂勞動(dòng)合同的比例分別為49.6%、61.4%、64.6%和60.9%。雇主或單位為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)的比例為23.6%，比上年略降。隨著個(gè)體工商戶和私營企業(yè)的快速發(fā)展，工傷發(fā)生量逐年增加，特別是建筑類、裝卸搬運(yùn)、加工制造等勞動(dòng)密集型高危行業(yè)發(fā)生工傷事故率明顯偏高。因此，只有迅速提高農(nóng)民工與用工單位簽訂合同的比例，才有利于工傷保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的操作與推廣。

2、農(nóng)民工流動(dòng)頻繁

農(nóng)民工流動(dòng)頻繁也是其參加工傷保險(xiǎn)率較低的原因之一。很多農(nóng)民工深受勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系以及不同行業(yè)工種季節(jié)性(如水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè))的影響，需要經(jīng)常根據(jù)行業(yè)情況和自身經(jīng)濟(jì)、體力等情況更換工作崗位，甚至跨城市流動(dòng)。特別是建筑業(yè)的農(nóng)民工，隨著工程項(xiàng)目的遷移一年可能奔走于幾個(gè)單位之間。有些企業(yè)認(rèn)識(shí)不到為勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)是用人單位必須履行的法定義務(wù)。渭南市臨渭區(qū)人社局的調(diào)查結(jié)果顯示，各類用人單位普遍存在參加工傷保險(xiǎn)“不夠本”和“不劃算”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。有些企業(yè)只顧眼前既得利益，“節(jié)約”企業(yè)成本而不愿為農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，且在農(nóng)民工發(fā)生工傷事故時(shí)，許多企業(yè)不但不積極救治，反而百般拖延、拒絕向農(nóng)民工支付補(bǔ)償、醫(yī)療救治等合法費(fèi)用。

3、農(nóng)民工賠償程序復(fù)雜，申請(qǐng)賠償成本較高

2010年我國修訂了《工傷保險(xiǎn)條例》，對(duì)農(nóng)民工維護(hù)權(quán)益起了積極作用，但是在實(shí)際操作中，工傷賠償程序復(fù)雜且漫長，申請(qǐng)賠償成本較高。賠償程序需要經(jīng)過勞動(dòng)認(rèn)定、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷賠償四個(gè)階段，特別是當(dāng)農(nóng)民工用工單位不服有關(guān)認(rèn)定、不服行政復(fù)議或者不服法院一審判決的情況下，農(nóng)民工維權(quán)將曠日持久，十分艱難。按照現(xiàn)行規(guī)定，從工傷認(rèn)定到訴訟結(jié)束，整個(gè)程序持續(xù)的時(shí)間在360－510天之間(不包括農(nóng)民工獲取證據(jù)和需求法律援助的時(shí)間)［4］。因此，有的農(nóng)民工選擇“私了”來處理工傷事故，這顯然不利于工傷保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施和農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)。四、優(yōu)化工傷保險(xiǎn)以保障農(nóng)民工權(quán)益的政策建議1、擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋面為擴(kuò)大農(nóng)民工參與工傷保險(xiǎn)的覆蓋面，人社部需要進(jìn)一步加強(qiáng)與財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、工商、稅務(wù)等相關(guān)部門聯(lián)系協(xié)調(diào)，健全考核制度，加大政策宣傳，優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)，合力推動(dòng)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。督促用人單位嚴(yán)格按照《勞動(dòng)合同法》與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，減少不簽合同、不參保等違法現(xiàn)象的發(fā)生。從發(fā)生工傷的行業(yè)來看，建筑、裝卸搬運(yùn)、加工制造等勞動(dòng)密集型高危行業(yè)發(fā)生工傷事故率較高，因此各省份應(yīng)大力推進(jìn)這些行業(yè)農(nóng)民工的參保工作，將尚未參保的各類礦山、建筑施工企業(yè)納入工傷保險(xiǎn)。同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)商貿(mào)、餐飲、住宿和家政服務(wù)等服務(wù)企業(yè)的農(nóng)民工參保工作，加大有雇工的個(gè)體工商戶參加工傷保險(xiǎn)的力度。通過專項(xiàng)檢查，調(diào)查各單位農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的情況，盡快為未參加者辦理繳費(fèi)參保。對(duì)一些不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同、不給農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)、發(fā)生工傷后不承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)、不賠償?shù)挠萌藛挝?，將其違法行為作為不良記錄存入其誠信檔案，在單位資質(zhì)認(rèn)定、招投標(biāo)、行政許可、銀行貸款等方面給予相應(yīng)制約。值得推廣的經(jīng)驗(yàn)是河北省為企業(yè)建立了參保登記與稅務(wù)登記、工商登記的定期比對(duì)制度，以及不同險(xiǎn)種之間的信息比對(duì)制度，從而督促應(yīng)保未保人群和單位依法參保登記。今年將重點(diǎn)推進(jìn)中小微企業(yè)、雇工的個(gè)體工商戶、非公有制經(jīng)濟(jì)等組織和靈活就業(yè)的農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。

2、大力提升工傷保險(xiǎn)管理的規(guī)范化，力爭(zhēng)及時(shí)賠付

利用部際“工傷保險(xiǎn)部門協(xié)調(diào)機(jī)制”工作平臺(tái)，加強(qiáng)政策研究，編纂?yún)⒖夹园咐?，指?dǎo)各地實(shí)踐工作。各地應(yīng)積極創(chuàng)造條件，建立工傷保險(xiǎn)部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)工傷認(rèn)定重點(diǎn)難點(diǎn)問題的研究，提高工傷認(rèn)定的質(zhì)量和時(shí)效。實(shí)現(xiàn)工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)間的功能銜接和信息共享。進(jìn)一步提高工傷保險(xiǎn)聯(lián)網(wǎng)上報(bào)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，推行工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定網(wǎng)上申請(qǐng)管理服務(wù)模式。各級(jí)勞動(dòng)保障部門要加大對(duì)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的宣傳和督促檢查力度，積極為農(nóng)民工提供咨詢服務(wù)，促使農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，并完善農(nóng)民工在不同地區(qū)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移和工作續(xù)接機(jī)制，使其不因工作流動(dòng)而難以享受工傷保險(xiǎn)待遇。適當(dāng)定期或不定期展開工傷保險(xiǎn)宣傳活動(dòng)也有利于推廣該保險(xiǎn)制度。例如，2013年4月下旬寧夏、銀川市人社部門聯(lián)合開展了工傷保險(xiǎn)政策法規(guī)宣傳周活動(dòng)。工作人員在銀川市人流集中的場(chǎng)所設(shè)宣傳點(diǎn)，發(fā)放材料，解答群眾咨詢;有的則直接到企業(yè)中為農(nóng)民工提供面對(duì)面幫助。最多的一天全區(qū)人社系統(tǒng)共出動(dòng)宣傳人員800多人，發(fā)放各類宣傳資料3萬多份，解答群眾咨詢2000人次，效果十分明顯。北京、上海、黑龍江和廣西等省份也開展了類似的宣傳活動(dòng)。又如，2012年8月河南省基本已實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上查看工傷保險(xiǎn)檔案。工作人員可以隨時(shí)查閱100多萬名參保人員的檔案信息，700多家參保單位可在網(wǎng)上借閱本單位電子檔案，參保人員也能通過查尋機(jī)輸入身份證號(hào)碼，查看自己的檔案信息。要認(rèn)真做好工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定工作，對(duì)侵害農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)益的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。為了工傷農(nóng)民工能得到及時(shí)救治與保障，可以采取以下措施:第一，建立工傷保險(xiǎn)案例數(shù)據(jù)庫，對(duì)同類型的勞動(dòng)以及工傷保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件進(jìn)行模塊化處理。第二，應(yīng)該由工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)先行給付工傷保險(xiǎn)待遇，繼而取得代位求償權(quán)，就給付金額向加害人追索賠償。目前工傷保險(xiǎn)覆蓋率極高的德國和日本都是實(shí)行先行賠付制度，在德國，工傷事故發(fā)生之后不考慮雇主是否向同業(yè)公會(huì)繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，傷殘人員或遺屬都可以享受工傷保險(xiǎn)待遇。在日本，如果工人在未繳納保險(xiǎn)費(fèi)期間發(fā)生了工傷，工傷保險(xiǎn)基金一方面支付給員工保險(xiǎn)金，另一方面向雇主征收同額或部分“特別費(fèi)用”。第三，對(duì)建筑行業(yè)試行相關(guān)創(chuàng)新舉措。建筑業(yè)的農(nóng)民工流動(dòng)性特別大，建筑工程層層轉(zhuǎn)包，農(nóng)民工權(quán)益難以維護(hù)?？梢圆扇∫怨こ添?xiàng)目為單位，實(shí)行不計(jì)名和不計(jì)人數(shù)方式，直接根據(jù)建筑工程總價(jià)，按一定的比例一次性繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，建設(shè)主管部門和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)配合，把參加工傷保險(xiǎn)作為企業(yè)申辦施工許可證和安全監(jiān)督手續(xù)的前置條件。如果企業(yè)沒有辦好工傷保險(xiǎn)，就不得開工建設(shè)。

3、創(chuàng)建預(yù)防、補(bǔ)償與康復(fù)“三位一體”的工傷保險(xiǎn)制度體系

三位一體的工傷保險(xiǎn)制度已經(jīng)是法制國家的主導(dǎo)理念，例如新西蘭進(jìn)一步將工傷預(yù)防與康復(fù)的重要性置于賠償之前。根據(jù)國際勞工組織預(yù)測(cè)，每年大約234萬人死于工傷事故和職業(yè)病。從全球角度來看，每年大約發(fā)生1.6億個(gè)新職業(yè)病案例。只要職業(yè)病導(dǎo)致工作能力下降，它就會(huì)成為社會(huì)保障體系的一大挑戰(zhàn)。調(diào)查表明，非致命工作場(chǎng)所事故發(fā)生率(包括接觸致癌物、石棉和二氧化硅等)正處于不斷上升趨勢(shì)。因此獲得工傷保險(xiǎn)支付的被保險(xiǎn)人需要進(jìn)行相應(yīng)的體檢，并組織對(duì)職業(yè)病工人的持續(xù)跟蹤，通過扣減工傷保險(xiǎn)費(fèi)率提供獎(jiǎng)勵(lì)，以便激發(fā)雇主采取預(yù)防措施的積極性［8］。工傷預(yù)防方面，我國需要監(jiān)督用人單位加大資金投入力度，改善勞動(dòng)條件，完善必要的防護(hù)措施，減少工傷事故發(fā)生。強(qiáng)化農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)，通過各種手段，強(qiáng)化農(nóng)民工技能和安全培訓(xùn)工作，以優(yōu)化農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后證據(jù)收集、工傷賠償程序?yàn)橹攸c(diǎn)，提高農(nóng)民工安全防范和維權(quán)意識(shí)。近年來，甘肅大力推進(jìn)職業(yè)病防治工作，以農(nóng)民工為重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，加大對(duì)采礦、化工、水泥生產(chǎn)企業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生檢查力度，嚴(yán)肅查處了一批違法違規(guī)企業(yè)，職業(yè)病發(fā)生率得到了有效遏制。在推進(jìn)職業(yè)病防治工作下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)社區(qū)的過程中，甘肅省衛(wèi)生、安監(jiān)、人社等部門將農(nóng)民工群體作為工作重點(diǎn)，除了對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)病防治知識(shí)宣傳外，還要求用工企業(yè)定期對(duì)其進(jìn)行體檢，并建立健康檔案。預(yù)防措施做得越好，越能減少工傷事故，從而降低保險(xiǎn)賠償率。工傷康復(fù)方面，我國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)該工作的規(guī)范化管理。盡量著力于消除或者緩解工傷對(duì)農(nóng)民工工作能力和社會(huì)生活的影響，逐步建立和完善醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和社會(huì)康復(fù)三位一體的工傷康復(fù)體系［10］。各省份人社部要制定切實(shí)可行的康復(fù)管理辦法和評(píng)估辦法，細(xì)化與康復(fù)機(jī)構(gòu)簽訂的協(xié)議內(nèi)容，探索工傷康復(fù)費(fèi)用結(jié)算方式，確保工傷保險(xiǎn)基金順暢與安全運(yùn)行。各地可以探索選擇適合農(nóng)民工工傷康復(fù)制度的運(yùn)作模式:有的城市(如廣州、南昌)采取政府直接興建工傷康復(fù)專門機(jī)構(gòu)的模式;有的城市(如烏魯木齊、肇慶和鄭州)則利用社會(huì)資源合作興辦工傷康復(fù)機(jī)構(gòu);而北京、深圳等地則委托醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。

4、推進(jìn)工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，合理使用基金結(jié)余

我國工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次尚有待持續(xù)提升，統(tǒng)籌層次越高，農(nóng)民工參加該保險(xiǎn)的可能性越大。尚未實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)要進(jìn)一步完善省級(jí)調(diào)劑金制度，加大基金調(diào)劑力度，解決區(qū)域內(nèi)基金收支和結(jié)余不平衡問題。由表1可知，我國工傷保險(xiǎn)基金每年收入大大超過支出，基金累計(jì)結(jié)余快速增長，可以考慮從中分別提取10%作為預(yù)防工傷事故與職業(yè)病的基金和康復(fù)基金。另外，探索各統(tǒng)籌中心工傷保險(xiǎn)基金的投資管理辦法。在注重安全性的前提下，通過債券投資、協(xié)議存款、購買保值型的證券投資基金等方式實(shí)現(xiàn)保值增值。

5、實(shí)行更科學(xué)的行業(yè)費(fèi)率和更有效的浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制

境外可借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中，德國根據(jù)行業(yè)的不同特點(diǎn)設(shè)立了35個(gè)行業(yè)工會(huì)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小設(shè)立了700多個(gè)費(fèi)率等級(jí);類似地，意大利設(shè)立了627個(gè)費(fèi)率等級(jí);日本的工傷保險(xiǎn)則按行業(yè)差別劃分為8大產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步細(xì)化為53個(gè)行業(yè)，行業(yè)間差別費(fèi)率最高達(dá)25倍;加拿大的安大略省將其行業(yè)劃分為27個(gè)大類，再細(xì)分為109個(gè)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)類別;我國臺(tái)灣則將其行業(yè)劃分為16大類和61小類。工傷保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整，是以上年度用人單位工傷保險(xiǎn)待遇支出與繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)額度的比率，即支繳率這一量化指標(biāo)作為主要依據(jù)。用人單位工傷事故多發(fā)或發(fā)生重大傷亡事故，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)待遇支出額超過繳費(fèi)額，上浮工傷保險(xiǎn)費(fèi)率;未發(fā)生事故，費(fèi)率則下浮。這有利于促進(jìn)各用工單位重視安全生產(chǎn)，防控工傷事故和職業(yè)病。農(nóng)民工既是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主力軍，又是社會(huì)地位上處于相對(duì)弱勢(shì)的群體。優(yōu)化我國的工傷保險(xiǎn)，以覆蓋更多的農(nóng)民工參與工傷保險(xiǎn)，更好的維護(hù)其權(quán)益可謂任重道遠(yuǎn)。

作者：童元松單位：蘇州大學(xué)商學(xué)院無錫市廣播電視大學(xué)