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一、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革后地方財(cái)政關(guān)系存在的問題

(一)省直管縣財(cái)政體制與市管縣行政體制之間的矛盾

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革遇到的最大問題就是行政體制與財(cái)政體制之間不相配套。對(duì)地級(jí)市來講，財(cái)政體制改革僅僅是財(cái)政管理方式發(fā)生了變化，雖然下放了部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但地級(jí)市與縣的行政隸屬關(guān)系并沒有改變，地級(jí)市行政范圍仍然要覆蓋全市事權(quán)。然而“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革使得市對(duì)縣缺少與行政權(quán)匹配的財(cái)政權(quán)，這無疑會(huì)影響其行政管理權(quán)的實(shí)施及市對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度。對(duì)擴(kuò)權(quán)縣來講，財(cái)政資金由省直接撥付，但其他事項(xiàng)仍由市級(jí)負(fù)責(zé)。為了得到項(xiàng)目，既要向省政府跑資金、要政策，又要向市政府匯報(bào)工作，爭(zhēng)取理解支持。由于沒有其他權(quán)限的配合，使得試點(diǎn)縣面對(duì)省、市兩級(jí)時(shí)，關(guān)系不好處理，工作難度加大。

(二)省級(jí)財(cái)政部門管理難度過大

雖然實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革在一定程度上緩解了縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難，但與此同時(shí)省級(jí)財(cái)政部門無論是在管理半徑還是管理難度上都面臨新的挑戰(zhàn)。實(shí)行省直管縣體制后，省級(jí)財(cái)政部門在原來管理的21個(gè)地級(jí)市的基礎(chǔ)上又增加了59個(gè)試點(diǎn)縣，管理單位數(shù)量的增加使得工作量明顯加大。同時(shí)，由于四川省的行政管轄范圍過大，各縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在巨大差異，增大了省級(jí)財(cái)政的調(diào)控、管理難度。因此，能否及時(shí)準(zhǔn)確掌握各縣實(shí)際情況并因地制宜地進(jìn)行監(jiān)督管理是全面推行省管縣必須考慮到的問題。

(三)地區(qū)的資源配置和產(chǎn)業(yè)布局受到影響

在市管縣財(cái)政體制下，地級(jí)市能對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局做出比較宏觀的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合各縣域經(jīng)濟(jì)的自身特點(diǎn)對(duì)地區(qū)的資源配置和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行規(guī)劃，并已在較長(zhǎng)時(shí)期的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成了具有地域特色的整體經(jīng)濟(jì)格局。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革后，隨著縣一級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，發(fā)展的積極性日益高漲，倘若省對(duì)縣的監(jiān)督管理機(jī)制不完善，就有可能會(huì)帶來無序開發(fā)、惡性競(jìng)爭(zhēng)的隱患。對(duì)地級(jí)市而言，隨著“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的全面推行，為保證和提高自身的財(cái)力，一些重要的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目或者企業(yè)將有可能被留在市本級(jí)而不是根據(jù)各縣域經(jīng)濟(jì)的資源稟賦特點(diǎn)進(jìn)行更合理的安排。此外，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革以后，地級(jí)市與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣之間的財(cái)政隸屬關(guān)系被解除或弱化，地級(jí)市對(duì)欠發(fā)達(dá)縣的管理責(zé)任下降，對(duì)欠發(fā)達(dá)縣的經(jīng)濟(jì)資助和扶持力度亦可能下降。加之欠發(fā)達(dá)縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，在籌集資金、招商引資方面更處于不利地位。隨著2012年“省直管縣”改革在全國(guó)范圍的全面推行，縣域經(jīng)濟(jì)之間的競(jìng)爭(zhēng)也將趨于白熱化。此時(shí)，欠發(fā)達(dá)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有可能在地級(jí)市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)布局中被進(jìn)一步邊緣化，出現(xiàn)強(qiáng)縣越強(qiáng)，弱縣越弱的局面。

(四)基層財(cái)政人才匱乏的問題日益突出

與地級(jí)市相比，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展通常落后，對(duì)人才的吸引力不足。人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重導(dǎo)致專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏。幾乎所有的縣級(jí)政府都反映基層財(cái)政人員匱乏、專業(yè)知識(shí)貧乏，管理水平不高，對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的工作(如績(jī)效評(píng)價(jià))往往難以勝任，與上級(jí)政府部門的業(yè)務(wù)對(duì)接能力也較差?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革以后，由于縣級(jí)部門的自主權(quán)增加，經(jīng)濟(jì)開發(fā)和建設(shè)步伐加快，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的科技創(chuàng)新能力、管理創(chuàng)新能力、文化創(chuàng)新能力及教育水平將提出新的更高的要求，對(duì)各類人才的需求缺FI也將進(jìn)一步擴(kuò)大，此時(shí)縣域經(jīng)濟(jì)的人才匱乏的局面將更為嚴(yán)峻。

二．完善地方財(cái)政關(guān)系的政策性建議

(一)進(jìn)一步明確省、市、縣各項(xiàng)事權(quán)，盡量做到事權(quán)與財(cái)力相匹配在全面推進(jìn)省直管縣體制，擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)按照一級(jí)事權(quán)一級(jí)財(cái)權(quán)的原則，對(duì)當(dāng)前省、市、縣政府問行政管理、社會(huì)事務(wù)管理的事權(quán)進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，并相應(yīng)地確定財(cái)權(quán)，使各級(jí)的財(cái)政利益得到保障。一是強(qiáng)化各級(jí)政府的全局意識(shí)。在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的舉措中，僅僅在財(cái)政一個(gè)方面進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的改革，單兵突進(jìn)，其他權(quán)限跟不上，因此積極宣傳省直管縣的重要性，強(qiáng)化各級(jí)政府的全局意識(shí)十分必要。二是要處理好區(qū)域性事務(wù)。在省直管縣體制下，縣級(jí)的獨(dú)立性明顯增強(qiáng)，涉及區(qū)域性公共管理事務(wù)應(yīng)按照區(qū)域覆蓋的范圍和事務(wù)的性質(zhì)，由中央、省、市、縣根據(jù)權(quán)責(zé)和負(fù)擔(dān)能力的大小分別負(fù)擔(dān)。

(二)因地制宜，區(qū)別對(duì)待，推動(dòng)縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1．發(fā)展特色縣域經(jīng)濟(jì)。由于四川省所轄縣范圍寬，各縣自身發(fā)展程度差別大，在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)方面不能搞“一刀切”。財(cái)力較好的縣應(yīng)鼓勵(lì)縣發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，突出個(gè)性，準(zhǔn)確定位，發(fā)揮縣級(jí)財(cái)政調(diào)控縣域經(jīng)濟(jì)的功能，建立特色縣域經(jīng)濟(jì)。對(duì)財(cái)力較弱的縣應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是加大均衡性轉(zhuǎn)移支付資金力度，鼓勵(lì)地方政府集中財(cái)力辦大事，發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，從而有重點(diǎn)地推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2．調(diào)整項(xiàng)目配套資金辦法。2011年國(guó)家出臺(tái)了一系列保障民生的政策項(xiàng)目，已經(jīng)有不少超出了地方財(cái)力保障的能力。很多項(xiàng)目的同時(shí)展開對(duì)財(cái)力較弱的縣級(jí)財(cái)政來說是無法承受的，因此一方面建議省在出臺(tái)支出政策時(shí)能夠統(tǒng)籌考慮事業(yè)發(fā)展需要和地方承受能力，按項(xiàng)目的重要性分次分批下達(dá)，給地方執(zhí)行政策一定的彈性。另一方面，可以根據(jù)縣級(jí)自身財(cái)力的多寡，對(duì)財(cái)力較弱的縣適當(dāng)減少項(xiàng)目配套資金要求，讓他們集中財(cái)力，解決重點(diǎn)民生問題。

(三)公平兼顧，完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)力基本均衡

1．保證政策力度統(tǒng)一公平。第一批、二批“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)縣的政策和待遇各不相同，且試點(diǎn)縣財(cái)政狀況有別，使得第一批試點(diǎn)縣受益程度要大于第二批，這已經(jīng)受到普遍詬病。因此下一步改革要本著對(duì)各縣公平的原則，調(diào)整對(duì)縣的各項(xiàng)待遇及轉(zhuǎn)移支付力度，做到不偏不倚，一視同仁。

2．改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度要以縮小縣域財(cái)力差異為導(dǎo)向，逐步提高各地基本公共服務(wù)均等化水平。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要逐步進(jìn)行調(diào)整、壓縮和清理，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付措施，減少政策制定的隨意性。

3．建立公開透明的轉(zhuǎn)移支付制度。一是在轉(zhuǎn)移支付資金的測(cè)算分配上應(yīng)更加科學(xué)合理，既要考慮到不同縣之間在財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)、區(qū)域面積及財(cái)政收入狀況方面的差異，也要考慮到時(shí)間因素對(duì)轉(zhuǎn)移支付的影響，建立動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。二是在轉(zhuǎn)移支付計(jì)算上將資金測(cè)算分配的公式和辦法公開，做到真正的透明客觀、公平公正。

(四)建立科學(xué)合理的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

1．加大財(cái)政監(jiān)督力度。在省直管縣的財(cái)政框架內(nèi)，資金的調(diào)度分配由省級(jí)財(cái)政直接與縣級(jí)對(duì)接，但具體的監(jiān)督職能還是由地級(jí)市履行，形成了地級(jí)市在不清楚資金分配目的和數(shù)額的前提下對(duì)縣進(jìn)行監(jiān)督，加大了工作難度。加之改革后地級(jí)市難免會(huì)將精力用于本級(jí)財(cái)政，所以讓市繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)不合適。但是由于管理幅度過寬，省級(jí)財(cái)政無暇顧及所有的縣，最后容易形成監(jiān)管真空。因此建議在市級(jí)設(shè)立專門的代管機(jī)構(gòu)對(duì)縣級(jí)財(cái)政資金運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督管理，并且負(fù)責(zé)各部門的績(jī)效考評(píng)工作。

2．建立激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制。為了調(diào)動(dòng)縣級(jí)自身發(fā)展及市幫扶縣的積極性，應(yīng)建立起獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制。對(duì)于縣級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)稅收收入增長(zhǎng)，改善財(cái)政收入質(zhì)量和提高重點(diǎn)支出保障水平上。建議區(qū)分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定不同基數(shù)比率檔次，適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)的比率，鼓勵(lì)落后地區(qū)發(fā)展的積極性，進(jìn)一步推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于地級(jí)市獎(jiǎng)勵(lì)的重心應(yīng)圍繞地級(jí)市對(duì)縣級(jí)的財(cái)政性補(bǔ)助來進(jìn)行。對(duì)于幫扶縣級(jí)比重大，支出增加的地級(jí)市應(yīng)適當(dāng)提高獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，并納入年末績(jī)效考評(píng)中。

(五)提高財(cái)政信息化水平

隨著省直管縣改革的全面鋪開，納入直管的縣數(shù)量驟增，省級(jí)與縣級(jí)財(cái)政部門的工作強(qiáng)度加大，因此亟待改變?cè)鹊墓ぷ鞣绞?，借助現(xiàn)代化信息技術(shù)提升管理效能。應(yīng)加大力度建設(shè)財(cái)政信息化平臺(tái)，保證省、市、縣三級(jí)信息網(wǎng)絡(luò)的共享與暢通，為全面推行省直管縣提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

(六)穩(wěn)定和優(yōu)化基層財(cái)政隊(duì)伍

全面實(shí)行省直管縣后，財(cái)政工作對(duì)基層工作人員提出更具體更專業(yè)的要求，因此建議恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制，穩(wěn)定基層財(cái)政隊(duì)伍。同時(shí)上級(jí)政府應(yīng)多開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助基層工作人員拓寬知識(shí)面，優(yōu)化業(yè)務(wù)知識(shí)，提高業(yè)務(wù)能力，以便盡快適應(yīng)省直管縣的工作要求。