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行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中由法官主持，原被告基于自愿和合意在不違反法律禁止性規(guī)定的前提下就訴訟標(biāo)的達(dá)成協(xié)議，從而終結(jié)訴訟的活動(dòng)。近年來(lái)，行政訴訟調(diào)解問(wèn)題已經(jīng)成為行政訴訟法學(xué)理論和行政審判實(shí)踐中的熱點(diǎn)之一，特別是和諧社會(huì)理念的提出，行政訴訟調(diào)解問(wèn)題更是引起人們的高度關(guān)注。隨著研究的廣泛深入，對(duì)此問(wèn)題應(yīng)不限于單純地理論論證，而應(yīng)當(dāng)把更多的精力放在具體制度構(gòu)建的探討上。①學(xué)界就行政訴訟調(diào)解的適用范圍、基本原則、啟動(dòng)者等基本問(wèn)題已經(jīng)展開(kāi)較為深入的討論，而對(duì)行政訴訟調(diào)解中法官作用的發(fā)揮以及瑕疵救濟(jì)問(wèn)題還沒(méi)有引起足夠的重視，筆者不揣冒昧，對(duì)這兩個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題予以探討，以期拋磚引玉。

一、法官的角色定位

在提倡多元化糾紛解決的今天，法官主持下的行政訴訟調(diào)解，從某種意義上講能夠?qū)崿F(xiàn)“三贏”:原告既能實(shí)現(xiàn)訴訟目的，又能節(jié)約訴訟成本;被告行政機(jī)關(guān)能以更積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)行政爭(zhēng)議，本著求得諒解的精神與原告行政相對(duì)人處理好關(guān)系，主動(dòng)糾正錯(cuò)誤，解決行政訴訟爭(zhēng)議;法院可以對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查，并能監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。在這個(gè)機(jī)制中，法官的角色定位至關(guān)重要。一方面要發(fā)揮法官在調(diào)解中的指揮、調(diào)控、審查、監(jiān)督作用，通過(guò)溝通斡旋促使原被告自行達(dá)成調(diào)解協(xié)議;另一方面，法官應(yīng)該尊重當(dāng)事人的自愿和合意，避免將自己的意志凌駕于當(dāng)事人之上。因此，在行政訴訟調(diào)解制度構(gòu)建中如何發(fā)揮法官的作用，限制法官的權(quán)力，是調(diào)解得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

(一)法官的作用

1．確定調(diào)解范圍

作為行政訴訟調(diào)解一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)，受職權(quán)法定原則限制，不能超越職權(quán)的同時(shí)也意味著不能放棄職責(zé)。目前行政法學(xué)界的主流觀點(diǎn)是行政訴訟當(dāng)事人尤其是行政機(jī)關(guān)對(duì)該公權(quán)力的行使具有處分權(quán)，其在調(diào)解中的‘妥協(xié)’或‘讓步’必須在法定權(quán)限之內(nèi)。其表現(xiàn)在行政訴訟調(diào)解中就是并不是所有案件都可以適用調(diào)解，只有當(dāng)事人有妥協(xié)讓步余地的案件才能適用，法官應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案予以判斷，這是法官在調(diào)解中的首要職責(zé)。有的學(xué)者甚至認(rèn)為，或許某些案件不宜通過(guò)調(diào)解來(lái)解決，但這并不意味著所有此類案件都不能調(diào)解?；蛟S就案件的種類而言，存在著某些種類案件總體上不適宜調(diào)解，但對(duì)于具體的個(gè)案而言，卻不應(yīng)受到任何限制，因?yàn)槊恳粋€(gè)個(gè)案都有著相異的案情。因而，我們或許無(wú)須煞費(fèi)苦心地去定義或者找尋出哪些種類行政案件適合或者不適合調(diào)解(因?yàn)檫@種努力可能永遠(yuǎn)不會(huì)成功)，而是應(yīng)把這樣的權(quán)力預(yù)留給睿智的法官，由他(她)根據(jù)個(gè)案的情況和社會(huì)因素去決定是否需要通過(guò)調(diào)解來(lái)解決糾紛。②同時(shí)，對(duì)于符合調(diào)解條件而當(dāng)事人沒(méi)有申請(qǐng)調(diào)解的，法官有告知義務(wù)，當(dāng)事人可根據(jù)需要自愿決定是否采用調(diào)解作為糾紛解決途徑。

2．提供調(diào)解環(huán)境

受中國(guó)傳統(tǒng)厭訴、息訴觀念的影響，若非矛盾激化到一定程度，當(dāng)事人是不會(huì)選擇訴訟途徑解決爭(zhēng)議的，行政案件尤其如此，雙方如能合意解決糾紛，行政相對(duì)人不會(huì)“冒天下之大不韙”將行政機(jī)關(guān)告上法庭。因此，在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，法官要做的就是提供一個(gè)能心平氣和解決爭(zhēng)議的平臺(tái)，讓雙方暫時(shí)放下成見(jiàn)，通過(guò)溝通、引導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)爭(zhēng)議焦點(diǎn)和分歧所在，為當(dāng)事人尤其是行政相對(duì)人解釋法律規(guī)范和法律原則，促使雙方協(xié)商、對(duì)話，早日解決爭(zhēng)議。有的學(xué)者還認(rèn)為，在必要和可能時(shí)，法官可以提供調(diào)解方案，根據(jù)其對(duì)案件基本事實(shí)的把握和法律適用的見(jiàn)解提出關(guān)于調(diào)解內(nèi)容的建議，為當(dāng)事人提供權(quán)威性的調(diào)解意見(jiàn)，供當(dāng)事人協(xié)商討論。③這一作法，得到了德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法實(shí)踐的認(rèn)可，其理由在于法官提供的調(diào)解方案僅具有參考意義而沒(méi)有強(qiáng)制性，調(diào)解協(xié)議最終能否被采納仍然取決于當(dāng)事人自己的意志。但筆者認(rèn)為法官在調(diào)解中的作用主要是引導(dǎo)、溝通，促使雙方自行達(dá)成調(diào)解協(xié)議，而不是替當(dāng)事人出主意。研究數(shù)據(jù)已經(jīng)表明，如果調(diào)解建議是由法官主動(dòng)提起的，那么當(dāng)事人就很難拒絕，即使是一個(gè)不太滿意的調(diào)解方案，當(dāng)事人也可能迫于壓力而接受。因此，為了盡可能保證調(diào)解的自愿性，調(diào)解的發(fā)起和協(xié)議的形成過(guò)程就必須牢牢掌握在當(dāng)事人的手中，而不是法官的手中。④此外，在中國(guó)目前的法治環(huán)境下，法院的人、財(cái)、物很大程度上受制于政府，法官在調(diào)解中很難做到絕對(duì)的中立;再次，“調(diào)解需要一種高于‘運(yùn)用法律’能力的特殊技巧”⑤，也不是每個(gè)法官都具備提供完美調(diào)解方案的素質(zhì)和能力。因此，現(xiàn)階段，筆者不主張法官積極提供調(diào)解方案。

3．審查調(diào)解協(xié)議

行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，雖然法律規(guī)定原被告訴訟地位平等，但事實(shí)上二者在社會(huì)資源的占有和自身實(shí)力上存在較大的差距，原告很可能被脅迫、被欺騙、被引誘達(dá)成某種不平等的調(diào)解協(xié)議。被告也可能為了規(guī)避敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，把法律授予的權(quán)力拿來(lái)與相對(duì)人做交易，出賣國(guó)家利益、社會(huì)利益。為了維護(hù)原告、公共利益以及第三人的合法權(quán)益，一個(gè)原被告雙方都同意的調(diào)解方案，法官也有否決權(quán)。審查調(diào)解協(xié)議的合法性，這是法官在行政訴訟調(diào)解中又一重要職責(zé)。審查的內(nèi)容包括當(dāng)事人的意思表示是否真實(shí)，原告有沒(méi)有被欺詐、被脅迫;當(dāng)事人尤其是行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解標(biāo)的是否具有處分權(quán);是否存在損害國(guó)家利益、公共利益、第三人合法權(quán)益的情形等。但此處的“合法性”審查并非嚴(yán)格的實(shí)體合法性，調(diào)解的“合意性”決定了調(diào)解協(xié)議只要不違反法律的禁止性規(guī)定即可，而沒(méi)有必要像判決那樣清晰明確地界定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

(二)對(duì)法官權(quán)力的限制

1．賦予當(dāng)事人對(duì)主持調(diào)解法官的回避權(quán)

在中國(guó)，行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，法官缺乏必要的權(quán)力和足夠的權(quán)威，尤其在立法滯后、法律規(guī)定模糊、事實(shí)把握不清的情況下，法官更是裁判信心不足，一旦裁判有誤，即會(huì)出現(xiàn)與被告行政機(jī)關(guān)關(guān)系的困擾，原告上訪申訴的壓力，上級(jí)法院改判的風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部考核機(jī)制的影響。在這些因素的共同作用下，法官往往趨利避害，熱衷于調(diào)解而不是裁判。如果法官違背當(dāng)事人意愿強(qiáng)制調(diào)解，當(dāng)事人有權(quán)拒絕甚至可以申請(qǐng)法官回避。有的學(xué)者建議借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，考慮審判法官與調(diào)解法官的分立，使調(diào)解程序與審判程序相對(duì)分離。⑥筆者認(rèn)為，從程序公正的角度考量，調(diào)審分離當(dāng)然更能避免審判受調(diào)解先入為主的影響。但從中國(guó)目前的實(shí)際來(lái)看，成本最小也最容易實(shí)現(xiàn)的還是賦予當(dāng)事人對(duì)主持調(diào)解法官的回避權(quán)。

2．賦予原告反悔權(quán)

在行政訴訟調(diào)解中，雙方當(dāng)事人訴訟能力不對(duì)等，且在不少司法案例中，法官與被告行政機(jī)關(guān)一道“壓迫、引誘”原告達(dá)成調(diào)解協(xié)議。為了限制法官的權(quán)力，保證調(diào)解的自愿性，有必要賦予原告反悔權(quán)。反悔權(quán)即人們對(duì)違背自己真實(shí)意愿的先行為的否定權(quán)，民事調(diào)解中的反悔權(quán)止于當(dāng)事人簽收民事調(diào)解書之時(shí)。⑦我們可以參考民事訴訟法規(guī)定，調(diào)解書自當(dāng)事人簽收時(shí)生效，原告在調(diào)解書送達(dá)前反悔的，法院應(yīng)當(dāng)通知被告并對(duì)案件及時(shí)判決。調(diào)解書生效后，原告就不得反悔了，除非有證據(jù)證明存在欺詐、脅迫、顯失公正等導(dǎo)致調(diào)解無(wú)效或可撤銷的情形。

二、行政訴訟調(diào)解瑕疵及其救濟(jì)

(一)瑕疵的基本類型

1．行政訴訟調(diào)解瑕疵的代表性觀點(diǎn)

“有權(quán)利必有救濟(jì)”，對(duì)調(diào)解中瑕疵的規(guī)范及其救濟(jì)也是行政訴訟調(diào)解制度構(gòu)建中一個(gè)非常重要的問(wèn)題，然而這個(gè)問(wèn)題在行政法學(xué)界還沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和解決。反映在研究成果中就表現(xiàn)為，學(xué)者在論及此問(wèn)題時(shí)往往一筆帶過(guò)，人云亦云，真正展開(kāi)深入探討的研究成果不多。從目前學(xué)者們的論述來(lái)看，關(guān)于行政訴訟調(diào)解瑕疵類型主要有以下幾種觀點(diǎn):一、行政訴訟調(diào)解無(wú)效既包括實(shí)體法原因?qū)е碌臒o(wú)效，又包括訴訟法原因?qū)е碌臒o(wú)效;可撤銷的原因主要存在于實(shí)體法上，訴訟法上的訴訟行為基于維持訴訟程序安定的考慮，原則上不能因有瑕疵而撤銷。因此有必要嚴(yán)格區(qū)分無(wú)效和可撤銷兩種情形，分別作出具體規(guī)定⑧;二、無(wú)效與可撤銷的區(qū)別沒(méi)有合同法上的明顯，因?yàn)殍b于行政和調(diào)解協(xié)議涉及公共秩序和公共利益，無(wú)論無(wú)效或可撤銷都需要通過(guò)訴訟途徑來(lái)確認(rèn)，因此它們的區(qū)別主要是在起訴時(shí)限上⑨;至于行政訴訟調(diào)解瑕疵是否可以參照民事行為無(wú)效可撤銷的規(guī)定，有的學(xué)者認(rèn)為由于行政訴訟調(diào)解協(xié)議在其本質(zhì)上就是公法合同，因此合同法所規(guī)定的關(guān)于合同無(wú)效或者可撤銷的情形，完全可以適用于行政訴訟調(diào)解協(xié)議無(wú)效或者可撤銷的情形⑩;有的學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮行政訴訟調(diào)解協(xié)議不同于民事合同的地方，有些行為在民事合同中可能只構(gòu)成可撤銷的情形，但在行政訴訟調(diào)解中則構(gòu)成嚴(yán)重違法行為從而導(dǎo)致行為無(wú)效瑏瑡。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮行政訴訟調(diào)解協(xié)議不同于民事合同的特征，對(duì)調(diào)解協(xié)議瑕疵的具體情形作出明確規(guī)定，其標(biāo)準(zhǔn)是凡在事實(shí)上法院有能力判斷而又關(guān)涉公共秩序和社會(huì)道德的，應(yīng)由法院進(jìn)行無(wú)效認(rèn)定，其他的調(diào)解瑕疵歸為可撤銷。

2．無(wú)效

結(jié)合行政訴訟的特點(diǎn)，參考民事法律的規(guī)定，可由法官進(jìn)行判斷又關(guān)涉公共利益和社會(huì)道德的行政訴訟調(diào)解無(wú)效可以包括以下幾種情況:第一，調(diào)解主體與訴訟標(biāo)的無(wú)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者調(diào)解主體無(wú)訴訟行為能力而其法定人未參與調(diào)解;第二，調(diào)解協(xié)議因欺詐、脅迫、強(qiáng)制而損害國(guó)家、集體公共利益或者第三人利益;第三，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定。

3．可撤銷

行政訴訟調(diào)解協(xié)議可撤銷包括:第一，重大誤解，是指當(dāng)事人對(duì)協(xié)議中的重要事項(xiàng)存在認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤或者未認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤。本項(xiàng)需要當(dāng)事人在價(jià)值方面作出判斷后再選擇是否撤銷，而行政訴訟調(diào)解雙方在訴訟能力方面存在較大的差異，因此，在具體案件中重大誤解對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人而言應(yīng)該有程度上的差別;第二，顯失公平，是指非出于自愿原因，調(diào)解協(xié)議的結(jié)果對(duì)一方當(dāng)事人過(guò)分有利，對(duì)他方當(dāng)事人過(guò)分不利。值得注意的是，按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，法院僅能對(duì)行政處罰進(jìn)行合理性審查，在這一前提下，顯失公正是不是僅適用于行政處罰調(diào)解?還有一點(diǎn)需要特別說(shuō)明，“欺詐”、“脅迫”、“乘人之?！痹诿袷骂I(lǐng)域是可撤銷的情形，在行政訴訟調(diào)解中是否也歸入調(diào)解協(xié)議可撤銷的情形?有的學(xué)者就認(rèn)為在對(duì)公共秩序和法治精神要求更強(qiáng)的行政調(diào)解協(xié)議中，“欺詐”、“脅迫”、“乘人之?！睉?yīng)當(dāng)直接規(guī)定為協(xié)議無(wú)效的情形，這是由行政訴訟具有法律監(jiān)督性質(zhì)和功能決定的?，伂嫻P者對(duì)此比較贊同。也有的學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解的本質(zhì)是在司法權(quán)監(jiān)督下實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的平衡，不同于一般民事契約中私權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系，由于公權(quán)與私權(quán)的孰輕孰重、孰高孰低無(wú)法量化，也不宜比較，所以為了排除協(xié)議訂立之后雙方都可能存在的“反悔”的情形，“重大誤解”和“顯失公平”都不應(yīng)當(dāng)予以適用。出于保障相對(duì)人的自由意愿和尊重客觀情況的具體變化，行政訴訟調(diào)解協(xié)議的撤銷應(yīng)當(dāng)僅限于以下兩種情況:一是行政主體以欺詐、脅迫手段使相對(duì)人意思不自由而訂立的協(xié)議;二是情勢(shì)變更導(dǎo)致的不適于履行或不履行的協(xié)議。

(二)瑕疵和解通過(guò)何種方式進(jìn)入審判程序行政調(diào)解協(xié)議是在法官的參與下自行達(dá)成的，又經(jīng)過(guò)了合法性審查，一般的欺詐、脅迫基本都能避免，但即便如此，也不能完全排除調(diào)解存在無(wú)效或者可撤銷的情形，仍應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的救濟(jì)制度。但這種救濟(jì)權(quán)是通過(guò)上訴來(lái)實(shí)現(xiàn)，還是通過(guò)請(qǐng)求繼續(xù)審理來(lái)實(shí)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)賦予原告上訴權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，但是原告就調(diào)解協(xié)議上訴時(shí)必須說(shuō)明理由，并有充分的證據(jù)證明其理由的真實(shí)性。至于被告方則不得提起上訴?，伂嵱袑W(xué)者則認(rèn)為，如果調(diào)解協(xié)議具有無(wú)效或者可撤銷的情形，當(dāng)事人可以向原審法院申請(qǐng)繼續(xù)審判?，伂帍脑V訟經(jīng)濟(jì)的角度考量，筆者更贊同向原審法院申請(qǐng)繼續(xù)審判。但行政訴訟案件的審結(jié)期限相對(duì)較短，繼續(xù)審判的話又有超過(guò)審結(jié)期限之虞。關(guān)于這一點(diǎn)，我們完全可以從制度設(shè)計(jì)上加以解決:第一，將行政訴訟調(diào)解作為訴訟時(shí)效中止的事由，調(diào)解不成立或者無(wú)效、可撤銷時(shí)，當(dāng)事人可以轉(zhuǎn)而再通過(guò)行政訴訟尋求救濟(jì)，調(diào)解時(shí)間不計(jì)入審理期限內(nèi);第二，借鑒臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，設(shè)定當(dāng)事人請(qǐng)求繼續(xù)審判的期間。臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第224條規(guī)定:“請(qǐng)求繼續(xù)審判，應(yīng)于30日之不變期間內(nèi)為之，前項(xiàng)期間，自和解成立時(shí)起算，但無(wú)效或撤銷之原因知悉在后者，自知悉時(shí)起算。和解成立后經(jīng)過(guò)三年者，不得請(qǐng)求繼續(xù)審判。但當(dāng)事人主張權(quán)有欠缺者，不在此限。”筆者注意到，在我國(guó)由馬懷德教授主持草擬的行政訴訟法修改建議稿中也參考臺(tái)灣地區(qū)的這一規(guī)定，只不過(guò)賦予當(dāng)事人更長(zhǎng)的請(qǐng)求繼續(xù)審判的期間:“調(diào)解因違反法律、法規(guī)導(dǎo)致無(wú)效，或者存在其他可以撤銷的原因的，當(dāng)事人可以在知道或者應(yīng)當(dāng)知道該原因之日起六十日內(nèi)請(qǐng)求繼續(xù)審判?！爆伂?/p>

(三)第三人的救濟(jì)問(wèn)題第三人的救濟(jì)問(wèn)題是指權(quán)利義務(wù)關(guān)系受到行政調(diào)解協(xié)議影響的第三人，其在程序上應(yīng)享有的救濟(jì)權(quán)。“受調(diào)解協(xié)議影響”，主要是因?yàn)楦淖?、撤銷或新作出的行政行為直接影響到第三人的合法權(quán)益。為了避免調(diào)解影響第三人的合法權(quán)益，當(dāng)調(diào)解涉及第三人或者公共利益時(shí)，法官有責(zé)任通知有關(guān)人員到場(chǎng)，協(xié)議的達(dá)成還應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定方式公開(kāi)并舉行聽(tīng)證。在這里，受調(diào)解影響的第三人相當(dāng)于對(duì)新的行政行為提起訴訟的原告的地位，其對(duì)行政訴訟調(diào)解中新作出的行政行為不服可以以自己的名義提起行政訴訟。為了防止循環(huán)訴訟，原行政訴訟中的原告又可以第三人身份參加到新訴訟中來(lái)。

(四)調(diào)解協(xié)議不履行的救濟(jì)行政調(diào)解協(xié)議不履行的救濟(jì)問(wèn)題實(shí)際上與調(diào)解協(xié)議的效力密切相關(guān)。除非調(diào)解協(xié)議存在無(wú)效或者可撤銷的事由，一般情況下調(diào)解協(xié)議具有終結(jié)訴訟的效力。一方不履行，另一方可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但鑒于行政訴訟執(zhí)行案件的特殊性，某些義務(wù)不適合強(qiáng)制執(zhí)行，在這種情況下也可以參考民法中的相關(guān)規(guī)定，由違約方負(fù)賠償責(zé)任。此外，行政訴訟調(diào)解救濟(jì)還涉及出現(xiàn)瑕疵調(diào)解后，若雙方已經(jīng)履行了調(diào)解協(xié)議所達(dá)成的權(quán)利義務(wù)，通過(guò)什么樣的方式恢復(fù)到調(diào)解之前的狀態(tài)，出現(xiàn)瑕疵調(diào)解后怎樣責(zé)任追究，瑕疵調(diào)解的信賴保護(hù)問(wèn)題，出現(xiàn)新證據(jù)對(duì)于調(diào)解協(xié)議效力的影響，情勢(shì)變更對(duì)于調(diào)解協(xié)議影響等，這些問(wèn)題都有待行政訴訟調(diào)解制度確立后，理論界的進(jìn)一步探討和司法實(shí)踐的逐步完善。